RAPPORTI FINANZIARI TRA STATO E REGIONE SICILIA
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Documento inserito mercoledì 29 dicembre 2010
RAPPORTI FINANZIARI TRA STATO E REGIONE SICILIA
La questione dei rapporti finanziari tra Stato e Regione Sicilia alla luce del federalismo fiscale è una questione ancora aperta.
Nel recentissimo passato (C.C. n.115 e 116 22/3/2010 – Conflitto di attribuzione tra Enti) molte elaborazioni giurisprudenziali hanno mortificato la piena autonomia della Regione Sicilia, negandole quelle prerogative che pur contiene il proprio statuto, ancor più in ottica riformatrice federalistica.
I primi decreti attuativi della legge delega 42/2009 sembrerebbero far un po’ di chiarezza su alcuni punti fondamentali posti alla base dei rapporti tra i due Enti.
Tale legge delega prevede appunto l’attuazione del federalismo fiscale con l’assicurazione dell’autonomia di entrata e di spesa degli Enti territoriali e la garanzia dei principi di solidarietà e coesione sociale.
Prevede che siano stabiliti i principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario e anche l’istituzione e il funzionamento del fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante e l’utilizzazione delle risorse aggiuntive e gli interventi speciali.
Tutto ciò dovrà essere stabilito nei particolari entro il 21 maggio 2011 al fine di attuare l’autonomia finanziaria delle Regioni e degli Enti locali.
È previsto, inoltre, il graduale superamento del criterio della spesa storica a favore del fabbisogno standard dei livelli essenziali delle prestazioni.
Le Regioni potranno istituire tributi propri, valutare la modulazione delle accise su benzina, gasolio e gpl nel rispetto delle norme comunitarie e nei limiti stabiliti dalla legge statale, essendo prevista la premialità dei comportamenti virtuosi nell’esercizio della potestà tributaria, nella gestione finanziaria ed economica e introdotti meccanismi sanzionatori per gli enti che non assicurano i livelli essenziali delle prestazioni.
È poi stabilito che le Regioni dispongono di tributi e di compartecipazioni al gettito erariale (in via prioritaria gettito IVA) che sono: tributi propri derivati, istituiti e regolati da leggi statali; addizionali sulle basi imponibili dei tributi erariali e tributi propri istituiti dalle Regioni con proprie leggi.
Si rivela anche, in base alla citata legge, che le Regioni possono modificare i tributi propri derivati secondo i criteri stabiliti dalla normativa statale e nel rispetto di quella comunitaria e che i tributi propri derivati e le compartecipazioni a quelli erariali sono ripartiti in base al principio di territorialità e sono senza vincolo di destinazione, essendo prevista, per la gestione organica dei tributi erariali regionali la collaborazione delle Regioni con il Ministero dell’Economia e delle Finanze e con l’Agenzia delle entrate.
Ancor di più si precisa che le spese sono classificate in “essenziali”(per prestazioni relative a diritti civili e sociali garantiti su tutto il territorio nazionale) e spese “non essenziali” e spese finanziate con contributi speciali, finanziamenti dell'UE e cofinanziamenti nazionali.
E per le spese essenziali si fa riferimento ai costi standard associati ai livelli essenziali delle prestazioni fissati dalla legge statale in collaborazione con Regioni (ed Enti locali), mentre per le spese per il trasposto pubblico locale si tiene conto della fornitura di un livello adeguato del servizio sul territorio nazionale e dei costi standard.
Come si accennava prima è previsto un fondo perequativo statale a favore delle Regioni con minore capacità fiscale per abitante, alimentato da una compartecipazione al gettito dell’IVA per le spese “essenziali” e da una quota del gettito derivante dall'aliquota media di equilibrio dell'addizionale regionale all’IRPEF per le spese “non essenziali”.
E’ stabilita l'applicazione del principio di perequazione delle differenze, per ridurre il gap tra i territori più o meno ricchi, con diversa capacità fiscale per abitante, ma senza alterare l'ordine delle differenze territoriali.
Per il trasporto pubblico locale le quote del fondo sono assegnate in modo da ridurre le differenze tra i territori con diverse capacità fiscali per abitante e, per le spese in conto capitale, tenendo conto del fabbisogno standard.
Per quanto riguarda le spese “non essenziali” le Regioni con capacità fiscale al di sotto della media partecipano alla perequazione alimentata da una quota del gettito prodotto nelle altre Regioni; Inoltre in tema di perequazione infrastrutturale è prevista una ricognizione degli interventi infrastrutturali per individuare eventuali deficit ed intervenire per realizzare lo sviluppo economico e la coesione sociale soprattutto nelle aree sottosviluppate.
Riguardo gli interventi speciali si afferma nella predetta legge,che per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali e favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, dovranno essere definite le modalità di finanziamento in considerazione delle specifiche realtà territoriali e ancora che l’entità delle risorse stanziate sarà determinata annualmente dalla manovra finanziaria, tramite contributi statali speciali, fondi europei (che non possono sostituire i contributi statali speciali) o forme di cofinanziamento nazionale.
Ovviamente le regioni più povere spereranno in Finanziarie meno austere di quelle degli ultimi anni.
Con riguardo al patrimonio (il riferimento va al comma 6 dell’art. 119) è prevista l’attribuzione (a titolo non oneroso) ai Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni di un proprio patrimonio nel rispetto delle dimensioni territoriali, delle capacità finanziarie e delle competenze e funzioni effettivamente svolte (Federalismo Demaniale).
Sono previste, ovviamente, norme transitorie per fissare criteri e principi direttivi cui le Regioni (e gli Enti locali) debbono attenersi per l'attuazione graduale del federalismo.
Ad ogni modo bisogna attendere l’adozione da parte del Governo dei decreti legislativi attuativi del federalismo fiscale, sui quali una Commissione paritetica, appositamente istituita, esprimerà il parere, verificando lo stato di attuazione della legge.
Tale legge, intervenuta ad otto anni di distanza dalla riforma del 2001,rappresenta di certo un atto concreto verso l’attuazione del federalismo fiscale, ma sin da subito si può osservare come viene dedicato solo un articolo (v. cap. I) alle regioni a statuto speciale e ciò crea delle perplessità in ordine al regime riconosciuto a queste ultime.
PROSPETTIVE DI CAMBIAMENTO
Partendo dal presupposto – non scontato - che il Federalismo Fiscale sarà integralmente attuato, i trasferimenti da Stato a Regione saranno aboliti quasi del tutto.
La Sicilia dovrà finanziare le proprie spese ricorrendo a proprie tasse e a compartecipazioni a tributi nazionali.
La legge sul federalismo fiscale distingue tra spese essenziali (L.E.P. ai sensi dell’art. 117 2° Cost.) e non essenziali.
Le prime (sanità, assistenza sociale ed istruzione ad esempio) non riservate in via esclusiva allo Stato, saranno finanziate integralmente secondo i costi standard collegati ai fabbisogni standard in rapporto ai livelli essenziali delle prestazioni.
Saranno parametri di grande complessità, Decreti Delegati al Governo avranno il compito di fissare tutte quelle regole che ove disattese causerebbero gravi ripercussioni economiche in termini di sanzioni ed eventuali commissariamenti dei settori fuori standard.
Per la Sicilia non sarà semplice perché si troverebbe a gestire materie che non sono mai state di propria competenza, una ratio dal piglio pioneristico che potrebbe nuocere ad una regione già in notevole difficoltà organizzativa come la Sicilia.
Di contro se la Sicilia riuscirà ad allinearsi avrà diritto a quella premialità che sta alla base dei principi ispiratori della riforma.
Si dovrebbe discutere non sulla volontà di allineamento ma sulla possibilità che questo avvenga ove fossero disconosciuti diritti acquisiti come quello del trasferimento dei fondi fas oppure con politiche perequative egoistiche.
Le restanti funzioni attribuibili alle regioni, non ricomprendibili tra le L.E.P., saranno finanziate integralmente dallo Stato in base alla capacità fiscale pro capite , attraverso il fondo perequativo.
Ci si aspetta un accesa discussione su cosa s’intende per reddito pro capite, già le prime tesi innovative si affacciano tra gli studiosi, si inizia cioè a valutare la ricchezza di una regione non basandosi meramente sul reddito dichiarato, così come comunemente inteso.
I finanziamenti, a differenza da quanto avviene adesso, non saranno più erogati dallo Stato secondo la Spesa Storica.
Essa infatti ha il difetto di basarsi sulle spese precedentemente fatte dalla Regione per erogare finanziamenti futuri, dunque non premiando le regioni virtuose.
Nei rapporti fiscali tra Regione Sicilia e Stato inciderà molto il graduale abbandono della spesa storica consolidata come base della mole dei trasferimenti, tale cambiamento rappresenta uno dei punti più salienti della legge delega 42/2009 ed anche uno dei punti più pericolosi per l’economia siciliana.
Tale cambiamento avvantaggerà certamente il nord del paese in cui i bilanci ed i servizi standard sono di miglior livello.
Sarà dunque necessario che lo Stato intervenga per riequilibrare il divario, che appare anacronistica come ipotesi se consideriamo il necessario indebitamento a cui dovrebbe andare incontro.
Ancora di più se calcoliamo che gl’investitori esteri dell’Italia a causa dell’indebitamento della stessa, hanno manifestato la loro preoccupazione assicurando i propri investimenti da un eventuale fallimento del paese.
E’ il caso di sottolineare che il maggiore ostacolo alla, pur apprezzabile, riforma è la capacità economica dell’Italia di ammortizzare eventuali spese fuori programma.
Nessuno conosce ancora la cifra realistica del costo dello Start Up del Federalismo Fiscale, molti commentatori dicono si aggiri intorno ai 100 Miliardi di euro.
Ci si chiede se questo momento economico-finanziario globale sia quello giusto per ridisegnare uno Stato, per dare incertezza agli osservatori a fronte di 230 miliardi di dollari di swap sulla nostra tenuta economica – ma questo è altro discorso.
La Sicilia per voci come il Trasporto, potrà attingere dai trasferimenti dello stato per adeguare il livello del servizio rispetto la media e secondo i costi standard, magari iniziando con opere come la previsione del doppio binario e l’inaugurazione della prima metropolitana dell’isola.
Nonostante non sia ancora determinata la materia, possiamo anche ragionevolmente prevedere che la Sicilia non potrà attingere alla copertura totale dei costi dallo Stato per la spesa corrente.
I rapporti finanziari tra Stato e Regione Sicilia devono essere valutati anche alla luce della nuova legge in materia di Contabilità e Finanza Pubblica (n.300 del 31 Dicembre 2009) che prevede nuovi strumenti come : la decisione di finanza pubblica, il disegno di legge di stabilità –ex finanziaria- il disegno di legge di bilancio, cioè tutto ciò che serve al Patto di Convergenza , strumentale all’unificazione dei costi delle diverse realtà territoriali.
L’importante non è tanto come si parleranno Sicilia e Stato - per altro non tarderà ad arrivare il nuovo strumento del Senato federale volto proprio a questo – ma attraverso quali idiomi lo faranno.
Per dovere di sintesi d’esposizione, ricordiamo l’annosa questione dell’assegnazione dei fondi FAS (Fondi Aree Sottosviluppate) e delle somme da destinare agli alloggi popolari.
Quando “L’Idioma” è settentrionale, tali fondi – come è avvenuto – vengono stornati a favore del settentrione per finanziare – ad esempio- la Pedemontana o comunque ritardandone l’assegnazione costringendo la Sicilia all’indebitamento , o a previsioni falsate di bilancio di previsione se non addirittura al blocco di determinati investimenti infrastrutturali.
Tutto ciò è strumentale ai rapporti finanziari con lo Stato, specialmente se considerata l’incertezza data dal non poter far affidamento su decisioni prese in seno al Comitato Interministeriale in quando all’assegnazione dei suddetti fondi.
Ed ancor più se la Regione Sicilia fonda l’intera manovra economica finanziaria per il 2010 sull’ipotetico riconoscimento del diritto acquisito di assegnazione dei suddetti fondi, per far fronte al deficit di bilancio.
Alla luce di questa prima osservazione, in relazione alle infrastrutture ed ai conseguenti costi standard per il servizio, nonché ai trasferimenti extra, possiamo iniziare a renderci conto che i rapporti finanziari tra Stato e Regione Sicilia non lasciano presagire nulla di buono nel prossimo futuro.
SANITA’ SICILIANA E LIVELLI ESSENZIALI DI ASSISTENZA
La Sanità rappresenta il campo da gioco dove verrà disputata la più importante partita del Federalismo Fiscale.
Questa voce infatti rappresenta in media il 70% delle uscite di bilancio delle regioni, non fa eccezione la Sicilia il cui bilancio è impiegato per la maggior parte per la spesa sanitaria.
Certamente con l’abolizione dei trasferimenti diretti dallo Stato alla Regione Sicilia si metterà a dura prova il comparto amministrativo della regione, nel prossimo futuro costretto a trovare le risorse necessarie per far fronte a tali spese.
Né ragionevolmente ci si può aspettare che il fondo perequativo e gli altri trasferimenti – pur previsti – possano essere di cotanta mole da coprire determinati deficit.
Ad aggravare il quadro si presenta la difficile pressione fiscale del nostro paese, tra le più alte nel mondo industrializzato, certamente impassibile di rivisitazioni verso l’alto.
Questi presupposti porranno la Regione Sicilia nella condizione di non poter intervenire – né tantomeno eliminare o sostituire - l’Irap, l’Irpef o maggiorare i Ticket; in generale sarà molto difficile spiegare al cittadino eventuali aumenti delle addizionali.
Soprattutto non si potrà fare a meno dell’Irap, perché essa rappresenta – in una regione dall’elevata evasione fiscale come la Sicilia – una salvezza in quanto si paga anche in assenza di reddito e dunque anti-elusiva per antonomasia.
Nell’Italia Federalista la Sicilia dovrà – per poter vantare diritti e non incorrere in sanzioni- allineare la sua spesa sanitaria ai costi standard stabiliti dai decreti legge abbandonando la spesa storica e garantire i livelli essenziali delle prestazioni; Tutto questo nell’ottica del piano di stabilità e dei nuovi sistemi di calcolo del bilancio.
A complicare la quadratura del cerchio ci sono le norme comunitarie che già in Sardegna – per non citare il caso siciliano Snav – hanno dimostrato quanto sia difficile istituire nuove tasse – anche di scopo – in virtù dei principi comunitari di libera circolazione di beni e persone.
Allora c’è da chiedersi, se i trasferimenti statali finiranno, come si potrà coprire il gap – ad esempio – tra Sicilia e Lombardia?
Nel 2008 la Sicilia ha ricevuto 2,2 miliardi di euro contro 1 miliardo della Lombardia, a parità di superficie in chilometri quadrati ma con ben la metà degli abitanti per la Sicilia.
Il rischio di sanzioni e commissariamento è più verosimile di quanto si crede.
La Regione Sicilia, come detto, non potrà creare nessun nuovo tributo a sostegno delle sue finanze il cui presupposto sia già stato tassato dallo Stato – e come si sa resta ben poco da tassare in Italia – ma potrà intervenire su addizionali previste da leggi statali e regionali.
Resterebbero le imposte di soggiorno, che per una regione votata al turismo appaiono autolesionistiche, o le tasse di scopo che comunque pur non avendo carattere continuativo vengono percepite dal cittadino come le normali tasse che quando inserite nel sistema non vengono più tolte.
Scrivendo di rapporti finanziari tra Stato e Regione Sicilia si corre però il rischio di perdere di vista il problema principale posto alla base del malgoverno e dello sperpero pubblico.
E’ naturale chiedersi cosa ci sia di federalistico nella compartecipazione al gettito Iva e Irpef, i soldi continueranno ad arrivare sempre dal centro.
Lo Stato fino ad oggi si è occupato di delineare i livelli essenziali di assistenza e di mettere a disposizione la maggior parte dei fondi necessari, la regione di organizzare e gestire il sistema secondo la spesa storica consolidata.
Sarà sulla Sanità che si potrà riflettere sugli effetti della regionalizzazione in atto, pur tuttavia concludendo con una nota di speranza sui nuovi piani di rientro, sul riassetto strutturale della l.248 25/3/09 in tema di riordino del servizio sanitario regionale che dovrebbero evitare il commissariamento a breve termine.
FEDERALISMO FISCALE “I-SPIRATO”
Il principio più importante che ha ispirato il federalismo fiscale è senza dubbio l’equità sociale.
Infatti non si spiega in base a quale ragione un cittadino meridionale debba avere meno ciance di uno settentrionale, sia in termini di prospettive lavorative che di servizi e d’altro canto non ci si spiega perché le risorse finanziarie frutto del lavoro e dell’efficienza e buona amministrazione altrui debbano essere destinate a quella parte dolosamente parassitaria del paese.
Strumentali al raggiungimento di questo obiettivo sono tutta una serie d’interventi che lo Stato ha pensato per guidare la rinascita del paese.
Certamente la teorizzazione dei principi e delle linee d’indirizzo della legge delega 42/2009 mettono – per la maggior parte- tutti d’accordo, in special modo i Siciliani che di cotanti principi federalistici hanno ben più consolidate basi giuridiche a livello statutario.
Nonostante la Sicilia non avrebbe bisogno della maggior parte delle norme costituende – perché già inserite nel proprio statuto purtroppo mai applicato veramente – dovrà uniformarsi comunque ad esse.
Non è del tutto scontato che autonomia speciale della regione Sicilia e Federalismo Fiscale non possano convivere, non è affatto detto che il livellamento dei poteri di tutte le regioni d’Italia sia un bene – e soprattutto che sia possibile.
L’unica certezza è che vistosi ed incisivi cambiamenti si affacciano all’orizzonte.
In una giungla di norme e di riforme strutturali appare difficile trovare il giusto equilibrio capace di mettere d’accordo tutti.
L’attuazione dell’art.119 della Costituzione non sarà affatto un processo semplice.
Bisognerà definire i principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, con beneficio d’inventario di ogni legge finanziaria nazionale.
Bisognerà coordinare il sistema tributario nazionale attraverso un processo ibrido di parziale devoluzione alle regioni che avranno modo di combattere l’evasione e l’elusione.
Il federalismo fiscale porterà alle regioni una più ampia autonomia di entrate economiche e di spesa, di contro esse dovranno concorrere agli obiettivi di finanza pubblica nazionale, rispettando i vincoli Comunitari ed i trattati internazionali.
Il federalismo fiscale promette di semplificare il sistema tributario, renderlo più giusto per i contribuenti – infatti nella L.D. si fa espresso riferimento allo statuto dei diritti del contribuente- addirittura promette di diminuire la pressione fiscale.
Essa vorrebbe anche meccanismi di carattere premiale per chi paga le tasse e maggiori controlli, a più livelli, per una lotta serrata all’evasione.
Le regioni dovrebbero giovare del principio di Territorialità, in base al quale le tasse restano nel territorio, il principio di solidarietà – in cerca di definizione certa e credibile – ed i principi dell’art. 118 Cost. di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza per un esercizio adeguato delle funzioni amministrative.
Ma le promesse proseguono con l’introduzione del Fabbisogno Standard per valutare l’eventuale azione pubblica, gli obiettivi di servizio che devono assicurare le amministrazioni nei livelli essenziali delle prestazioni o delle funzioni fondamentali riguardo i diritti civili e sociali e riguardo la legislazione elettorale come più nel particolare descritto dall’art. 117 2° lettere p/m.
Anche i bilanci dovranno adeguarsi ai nuovi decreti attuativi ed uniformarsi alle regole derivanti dal patto di stabilità e di crescita – bilanci che ovviamente dovranno essere redatti con nuovi criteri per tutti identici, predefiniti ed uniformi , concordati in sede di Conferenza Unificata.
Non si potrà alterare il principio di capacità contributiva e progressività del sistema tributario, si saluterà la spesa storica consolidata a favore del fabbisogno standard uguale per tutte le regioni.
Queste sono però solo alcuni degl’interventi per l’attuazione del Federalismo Fiscale.
Una mole di cambiamenti strutturali di dubbio tempismo che di contro daranno alla Sicilia (come a tutte le altre regioni) mezzi economici per sostenere la rivoluzione sistemica, quali: la compartecipazione al gettito dei tributi erariali (Iva), tributi propri derivati e regolati da leggi statali il cui gettito è attribuito alle regioni, addizionali sulle basi imponibili dei tributi erariali e tributi propri su presupposti non ancora assoggettati ad imposizione erariale.
Tutto sempre che sia in linea con le leggi dello stato e comunitarie, non certo autonomamente.
La domanda sorge spontanea – direbbe il comico – Tutto questo basterà a supportare economicamente il fabbisogno della regione Sicilia nel cambiamento imposto dal Federalismo Fiscale?
Ebbene chiariamo subito che il sistema di finanza regionale così come dettato dall’art.119 della Costituzione e articolato nel d.d.l. sul federalismo fiscale sembra voler mettere fine al trattamento di favore delle regioni a statuto speciale.
La Sicilia non parteciperà – se non marginalmente- al pagamento degli interessi sul debito pubblico, al finanziamento del deficit previdenziale, agli schemi di perequazione interregionale.
Regioni a statuto speciale e ordinario hanno funzioni sovrapponibili, in verità è stata necessaria una legge Costituzionale n.3/2001 all’art. 10 per estendere alle regioni a statuto speciale funzioni previste per le ordinarie e non per esse dall’art. 117 comma 3° della Costituzione.
Il coordinamento della finanza Siciliana sarà affidato alle norme di attuazione del suo statuto che c’è da presagire che subiranno una tendenziale uniformità di trattamento con quelle delle regioni a statuto ordinario in quanto la commissione paritetica in cui siedono rappresentanti dello stato e della regione, saranno vincolate ai patti di convergenza dei costi e dei fabbisogno standard dei vari livelli di governo.
Alla luce di quanto esposto l’unica salvezza per la Sicilia, secondo i principi di determinazione dei costi e del fabbisogno standard, sarà il Fondo Perequativo senza vincoli di destinazione, seppur questo fondo tende a diminuire le differenze di reddito pro capite tra i cittadini delle varie regioni d’Italia e non ad eliminarne la differenza.
A supportare la Sicilia così come previsto dal D.D.L. 42/09 art 22 1° potranno anche essere altre risorse aggiuntive e gli interventi speciali previsti dall’art. 119 5° Cost.
La materia oggetto della riflessione è in continua evoluzione, ogni giorno si aggiunge un tassello in più al costrutto federalista.
Un quadro più chiaro si potrà iniziare ad avere nel 2011, fino ad allora la confusione penso regnerà sovrana.
Giuseppe Colajanni
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