EVOLUZIONE DEL “FEDERALISMO FISCALE” ORIGINI ED EVOLUZIONE ITALIANA
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Documento inserito mercoledì 29 dicembre 2010
EVOLUZIONE DEL “FEDERALISMO FISCALE”
– ORIGINI ED EVOLUZIONE ITALIANA -
Il termine “Federalismo Fiscale” appare per la prima volta nel 1959 in un libro di testo del Tedesco Richard Musgrave, professore di scienza delle finanze.
Questo termine, coniato negli Stati Uniti nasce nel mezzo di un dibattito che aveva come tema l’equità orizzontale del sistema tributario, il principio di eguaglianza e di parità di trattamento del cittadino di fronte la tassazione.
Infatti negli Stati Uniti c’era allora – come del resto anche oggi – una sovrapposizione di diversi sistemi tributari, quello del governo federale e quello degli stati dell’unione.
Il cittadino pagava – e paga – a parità di reddito imposte diverse.
In anni successivi, verso la fine del 19 ° secolo, Paul Samuelson ed altri studiosi della materia, anche italiani, riportavano l’attenzione sulla teoria della spesa pubblica e sull’importante teoria del beneficio – in base alla quale le imposte vanno pagate in base al beneficio che il singolo cittadino trae dall’attività di spesa dello stato-.
Da qui quel filone di studi che valutava una struttura a diversi livelli di governo come soluzione ad una spesa pubblica fuori controllo e ad una tassazione più equa, ma soprattutto dal più diretto feedback – attraverso il voto o gli spostamenti di residenza - da parte del cittadino nei confronti degli amministratori pubblici.
I livelli di governo locali avrebbero utilizzato le tasse per offrire servizi pubblici al cittadino e lo stato centrale non avrebbe avuto più ragione d’intervenire, ad i cittadini sarebbe stata affidata la valutazione dei costi-benefici.
Su questo costrutto nasce la teoria del Federalismo Fiscale.
In realtà questa teoria è antica come la scienza economica, già nel 1776 Adam Smith ne “La Ricchezza delle Nazioni” si dedicò al problema del decentramento dei poteri tributari e delle responsabilità di spesa in un paese come la Gran Bretagna del 18°secolo.
L’evoluzione del federalismo fiscale in Italia, come negli altri paesi, vede i diversi livelli di governo come base per la sua attuazione.
L’Italia pre-repubblicana ne aveva 3: Stato,Province e Comuni; mentre quella successiva al 1948 ne prevedeva 4 con l’inserimento delle Regioni.
Ma ci sono esperienze che possono riguardarci ancor più da vicino, nel 1859 il Regno delle Due Sicilie aveva ordinamenti tributari e di spesa diversi per la Sicilia e per le terre del continente.
La Sicilia gestiva le tasse e le spese in piena autonomia ed era obbligata solo a concorrere ai costi generali del Regno nella misura del 20% del prelevato nel territorio siciliano.
Questo già dimostra che il federalismo fiscale in Sicilia ha origini ben più antiche di quanto si pensi, e sia permesso osservare che prima dell’unità d’Italia il reddito pro-capite tra nord e sud era identico.
Nel 1860 appena compiuta l’impresa garibaldina nel mezzogiorno d’Italia, ma prima dell’unità, l’imposta sui consumi spettante alla Sicilia venne trasferita, insieme a molte funzioni pubbliche, ai comuni.
Nella storia dell’Italia possiamo ravvedere numerose iniziative legislative volte al decentramento dei compiti e del finanziamento di comuni e province.
Nel 1931 diventa operativo il Testo unico della Finanza Locale, in cui viene ricostruito il sistema di finanziamento degli enti locali (Comuni e Province), sulla base del principio che nella finanza delle stesse non ci sarebbe stato spazio per trasferimenti da parte dello stato e per rendere ciò possibile gli si attribuivano diversi innovativi strumenti di finanziamento.
Il testo però non trattava di strumenti di perequazione o ipotesi di solidarietà, ma metteva a disposizione strumenti tributari quali l’imposta sulle famiglie ( una sorta d’imposta sul reddito personale), imposte di consumo, imposta o sovraimposta sui redditi d’impresa e sull’attività professionale, ed in fine le sovraimposte fondiarie.
Anche allora c’era la possibilità di autodeterminazione delle aliquote all’interno di intervalli stabiliti dalla legge ed erano strumenti utilizzati con diversa intensità nelle diverse parti del paese.
La Sicilia ha giocato un ruolo importante nel 1946, essa infatti ha aperto la stagione delle regioni a statuto speciale, prima che nel 1948 venissero istituite le regioni stesse (organi di governo con poteri legislativi).
Bisogna brevemente accennare alla problematica che ha leso fortemente il mezzogiorno in quegli anni; infatti il mancato adeguamento degli estimi catastali all’inflazione prodotta dal finanziamento della guerra, mandò in crisi il gettito delle sovraimposte fondiarie che rappresentavano la maggiore fonte di sostentamento per la Sicilia ed in generale per tutte le regioni del mezzogiorno.
Altri strumenti furono in seguito studiati per permettere agli enti locali di finanziare i propri investimenti, proprio nell’ottica di una loro responsabilizzazione nello spostamento dei compiti.
Nel 1948 la legge Trupini assegnava loro contributi trentacinquennali, scontabili presso il sistema bancario, compresa la Cassa Depositi e Prestiti.
Ma ancora con la legge Vanoni i comuni poterono compartecipare al gettito dell’antenata dell’ Iva, cioè dell’Ige (imposta generale sull’entrata).
Anni dopo un'altra legge assegnava contributi commisurati alla popolazione studentesca per il finanziamento delle attività scolastiche.
Per giungere al Federalismo Fiscale come lo intendiamo oggi, si sono attraversate molte discutibili tappe, come il finanziamento massiccio che negli anni 50 autorizzava gli enti locali a contrarre mutui per risanare il bilancio, normativa che inizialmente fu indirizzata al solo mezzogiorno (quelle regioni colpite maggiormente dalla crisi delle sovraimposte fondiarie) poi anche ad altre regioni.
Tale meccanismo iniziò a creare quell’indebitamento del quale ancora oggi subiamo le conseguenze in termini di sviluppo, infatti le quote di ammortamento dei mutui contratti nel passato erano ammesse come spesa nuova da finanziare con altri mutui.
Nel 1970 si assiste all’avvio politico delle regioni ordinarie, con una legge di finanziamento , la 281 attuativa dell’art. 119 della Costituzione, legge che non riguardava la Regione Sicilia che possedeva uno statuto speciale.
Ma al contemporaneo momento in cui una misura legislativa pareva volgere verso una timida devoluzione del potere legislativo alle regioni, un'altra legge del 1971 la n.825 riformava il sistema tributario su un modello di centralizzazione finanziaria, sostituendo tutti i tributi degli enti locali con trasferimenti statali commisurati al gettito dei tributi soppressi.
L’ordinamento che avrebbe dovuto regolare la materia della finanza locale e regionale non viene predisposto e tutti gli enti locali entrano in crisi finanziaria a causa di trasferimenti statali troppo bassi.
Con il “Decreto Stammati Due” si completa l’opera di centralizzazione del sistema finanziario, in quanto la finanza degli enti locali viene assorbita al 100% nel bilancio dello stato.
Nel 1978 l’assistenza Sanitaria viene assegnata alle regioni, ma lo si fa senza alcuna legge di finanziamento, portando l’intera spesa a carico delle regioni.
Paradossalmente nel 1978 si assiste, come descritto sopra, ad un avvio di decentramento regionale sulla base della piena centralizzazione del finanziamento alle Regioni ed enti Locali, da parte dello Stato.
Dopo numerosi disegni di legge, proposte bocciate e tentativi di regolare la materia, si arriva al 1991, anno in cui per iniziativa dell’On.le Bozzi la commissione parlamentare da lui presieduta ipotizza la nuova stesura degli articoli del titolo V della Costituzione.
Nel 1992 la manovra di aggiustamento dei conti pubblici introduce l’Ici e riconosce la titolarità dei contributi sanitari e della tassa sulla salute alle regioni.
Ma bisogna aspettare il 1995 per leggere per la prima volta il termine Federalismo Fiscale in un documento ufficiale come, nel caso concreto, la finanziaria del governo Dini.
Un titolo della legge 549 del 1995 riporta infatti la denominazione: “Attuazione del Federalismo Fiscale” e dà il via ad una serie di provvedimenti volti a sostituire i trasferimenti erariali con fonti di entrata propri, integrati da trasferimenti perequativi per i territori con basse basi imponibili.
Nel 1997 viene introdotta l’Irap in sostituzione dei contributi sanitari e dell’Ilor e di altri imposte sulle imprese , il cui importo viene destinato alle Regioni riducendo per pari importo i trasferimenti statali.
Nel 1999 un emendamento ad un provvedimento tributario, diede delega al governo di modificare le regole di perequazione; la delega diede vita al decreto legislativo 56/2000 che può considerarsi il capostipite e l’ispiratore dei provvedimenti sul federalismo fiscale dal 2007 in poi.
Finalmente nel 2001 dopo più di un decennio d’incubazione viene approvata la modifica degli articoli 116,117,118,119 e 120 della Costituzione.
Alla luce dei brevi cenni storici appena riportati, possiamo osservare come in Italia un sistema di federalismo fiscale esista dal 1861, la cui struttura ha subito negli anni progressioni verso il centralismo e devoluzioni verso gli enti locali, certamente non è un esperienza nuova per il nostro paese ed a ben guardare il nuovo titolo V della Costituzione, esso si presenta come un progetto di parziale modifica dei rapporti finanziari tra centro e periferia, mantenendo altissimo il potere d’ingerenza dello Stato centrale.
La mancanza di regole chiare, di piani affidabili e prestabiliti, in generale “leggibili” da chi ci osserva, causa quell’incertezza capace di portare nelle peggiori ipotesi al fallimento di un paese.
Penso dunque che con il Federalismo Fiscale o si migliorerà o si porranno le basi per il fallimento economico della nazione.
Giuseppe Colajanni
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