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Documento inserito lunedì 29 marzo 2010

A seguito delle vostre numerose richieste mi sono occupato di darvi qualche spunto di riflessione in più riguardo un caso che ha interessato molti di voi.

Nel pieno rispetto di un imputato condannato con sentenza non ancora passata in giudicato e nella più assoluta consapevolezza che ogni qualvota ci si trova davanti determinate situazioni è duopo una cautela assoluta, si è cercato di darvi comunque tutti i mezzi per maturare un punto di vista obiettivo e personale, coscienti che la ricerca della verità è un percorso lungo e difficoltoso.
Potete richiederci il testo integrale dell'approfondimento che in questa sede abbiamo inserito privo di alcune parti meno importanti per non appesantivi ulteriormente nella lettura.

Per visionare il video introduttivo consultate la sezione Video Report o andate direttamente al Link:
http://www.socialbenefit.it/adm/admVideo.aspx

Infine troverete con lo strumento del "Cerca", tutta la documentazione: decreti,leggi,sentenze varie, ricorsi, dottrina,  etc etc etc che hanno riguardato il caso trattato così da poter esaminare voi stessi le fonti dalle quali abbiamo attinto.


Giuseppe Colajanni



Alcune delle vostre domande ispiratrici del Report realizzato.

1. Poteva il Presidente Prodi giorno 26/01/2008 sospendere il governatore Cuffaro se lo stesso si era  dimessosi giorno 24/01/2008?
2. Se il Governatore Cuffaro non si fosse dimesso, vista l'applicabilità dell'art 15 della legge 55 del 1990 il Vice Presidente sarebbe stato legittimato a governare la regione nel periodo di sospensione di 18 mesi. Sarebbe stato giusto alla luce delle riforme costituzionali , delle leggi costituzionali, dei sistemi elettorali a suffraggio universale e diretto del Presidente della Regione, al sistema di governo della regione?
3. Chi doveva sospendere chi? Conflitto di competenze tra Stato e regione.
4. Può un Presidente del Consiglio dei Ministri emettere un decreto di accertamento di sospensione nonostante  sia Presidente di un governo caduto qualche giorno prima? Ci sono motivazioni politiche dietro il decreto?
5. Cosa dice la sentenza di primo grado di condanna e quella della Corte Costituzionale riguardo il ricorso della Regione Sicilia?
6. Esistevano gli estremi di sicurezza nazionale e di ordine pubblico? Sarebbe stato più opportuno demandare la questione al Presidente della repubblica così come stabilito dallo statuto siciliano alll'art. 8 comma 5 per i casi però di rimozione?
7. Il decreto di sospensione si rivolge al Presidente o al Consigliere? L'art. 15 L.55 del 1990 (così come riformato dal Testo Unico Enti Locali) prevede la sospensione solo per i consiglieri e non cita i Presidenti. Può una carica rappresentativa minore travolgerne una di maggiore rappresentatvità?
8. Qual'è il rapporto tra Consiglieri regionali e Presidente? Quali poteri hanno, che tipo di legittimazione popolare ricevono in base ai recenti sistemi elettorali?
9. Quali sono le leggi e le norme costituzionali di riferimento?
   

 La forma di governo regionale



Prima della Legge cost. n 1/1999 la forma di governo delle Regioni a statuto ordinario era considerata dalla dottrina come parlamentare a tendenza assembleare.
I poteri del Consiglio risultavano molto rafforzati in virtù degli statuti e della Costituzione, seppur la prassi non fosse esattamente rispondente a tale orientamento .
Infatti la centralità del Consiglio è stata compromessa dalla frammentazione dei vari gruppi politici in esso presenti .
Tale frammentazione, sottolineata dalla scelta di un sistema elettorale di tipo proporzionale, ha reso spesso difficoltosa la creazione di maggioranze stabili e di giunte durature nel tempo.
L’esecutivo regionale è quindi divenuto, a causa della instabilità del consiglio, quasi il centro del sistema.
Tale impostazione ha causato l’appannamento del ruolo dei Consigli regionali modificando così gli equilibri predefiniti.
Ne è un esempio il procedimento legislativo in cui si è registrata un’assoluta prevalenza d’ iniziativa da parte delle giunte, sull’operato delle quali i consigli assorgevano sostanzialmente ad un compito ratificatorio.
Altresì si è registrato un notevole ricorso da parte delle giunte ad atti normativi secondari anche se fuori da quanto previsto dall’articolo 121 comma 2 della costituzione .
Così a partire dagli anni 80 le giunte regionali e l’esecutivo nazionale si sono andate via via rafforzando in virtù di un rapporto privilegiato tra di loro.
Tale processo vede la sua massima espressione in quello che è stato chiamato “Sistema delle conferenze” che ha in sé le radici del trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni.
In questo contesto si sviluppa e si consolida lo strettissimo rapporto tra gli apparati di governo regionale e gli apparati di governo nazionale.

Altro fattore che sottolinea la perdita di centralità del Consiglio è costituito dalla dimostrazione che le diverse crisi della Giunta non erano quasi mai determinate da un voto di sfiducia del Consiglio stesso.
Bensì erano determinate dalla volontà di uno o più partner della coalizione che decidevano di staccarsene con decisioni maturate quasi sempre al di fuori del circuito istituzionale.
Un altro fattore indicativo della forma di Governo Regionale prima delle recenti riforme è rappresentato dall’eclissi della collegialità delle Giunte (principio affermato dagli Statuti) in favore di un modello di Governo incentrato sugli Assessorati facenti capo appunto alle maggioranze di Governo.
Tale prassi ha finito per compromettere l’efficienza e la coesione degli esecutivi Regionali.
Tali dati sono indicativi di come già a partire dalla metà degli anni ’80 si sia sentita la necessità, progressivamente divenuta concreta, di nuovi progetti di riforma (successivi alla stagione referendaria del 1993) e spiegano la conseguente introduzione di sistemi elettorali maggioritari del Parlamento Nazionale e l’elezione diretta dei sindaci e dei presidenti degli enti locali.

La forte domanda di stabilità governativa dal punto di vista politico-programmatica, anche per la necessità dell’approssimarsi dell’ elezioni regionali del 1995 , portò ad adottare la legge n.43/1995 che oltre a riformare il sistema elettorale , già citato con legge n.108/1968 , aveva introdotto alcuni congegni direttamente attivi sulla forma di governo.
Tali erano ad esempio l’introduzione dei capilista regionali , che sostanzialmente erano candidati alla carica di Presidente , e un’anomala previsione di scioglimento anticipato del Consiglio che si esplicava nella riduzione ad un biennio della sua durata nell’ipotesi in cui nel corso di 24 mesi il rapporto fiduciario tra Consiglio e Giunta fosse stato in crisi .
Tali contenuti, discutibili sul piano della legittimità costituzionale, trovano la propria motivazione nella Legge n. 43/1995 , che fu adottata dopo aver rilevato l’impossibilità dell’approvazione di un’apposita legge costituzionale che introducesse l’elezione diretta del Presidente della Regione e che ampliasse al contempo l’autonomia statutaria regionale.
Tuttavia le proposte di modifica dell’articolo 8 della Legge n.43/1995 trovarono difficoltà applicative tali da indurre a valutare la possibilità di un più incisivo sforzo riformatore al livello costituzionale che intervenisse sull’assetto e la forma di governo.

La forma di Governo Regionale nella Legge cost. n. 1/1999 è profondamente cambiata , in quanto essa distingue una forma di governo transitoria imposta alle regioni a statuto ordinario fino all’entrata in vigore dei nuovi statuti e con essi la nuova forma di Governo rispettosa dei vincoli posti nei nuovi articoli 121,122,126 della Costituzione .
Tale forma di Governo transitoria la rivediamo oggi in Lombardia , Veneto , Basilicata ,Molise , Campania in cui non sono stati ancora approvati i nuovi statuti.
Tale mancanza riformatrice da parte delle regioni lascia perplessi riguardo la strumentalità dalle innovazioni introdotte dalla Legge Costituzionale stessa, lasciando così invariati i rapporti di forza precedentemente esistenti nelle diverse realtà regionali .

I punti salienti della forma di governo transitoria indicati nell’articolo 5 della legge cost. n. 1/1999 sono i seguenti:
• Il Presidente della Giunta Regionale è eletto a suffragio universale e diretto contestualmente al Consiglio Regionale.
• L’elezione di entrambi gli organi avviene ai sensi della legge n.43/1995 con alcune correzioni.
• I candidati alla presidenza della Giunta sono i capilista delle liste regionali.
• È eletto il candidato che ha conseguito il maggior numero di voti validi nella Regione.
• Il Presidente della Giunta regionale fa parte del Consiglio regionale stesso .
• L’elezione del Presidente determina in base alla Legge (su citata) l’assegnazione alla lista/e ad esso collegate, la maggioranza dei seggi in consiglio regionale ; i restanti seggi sono attribuiti con metodo proporzionale.
• il candidato Presidente che ha conseguito voti immediatamente inferiori a quelli del candidato eletto entra a far parte del Consiglio regionale in qualità di Consigliere.
• Entro 10 giorni il Presidente della Giunta Regionale nomina i componenti della Giunta fra i quali un Vicepresidente , e successivamente potrà anche revocarli.
• Nel caso in cui il Consiglio Regionale approvi a maggioranza assoluta una mozione motivata di sfiducia contro il Presidente della Giunta, presentata da almeno 1/5 dei componenti e discussa non prima di 3 giorni dalla presentazione , si procede entro 3 mesi all’indizione di nuove elezioni del Consiglio e del Presidente della Giunta.
• In caso di dimissioni volontarie, impedimento permanente o morte del Presidente il Consiglio segue le stesse sorti politiche e si procede a nuove elezioni.


In riferimento alla forma di governo a regime le norme costituzionali possono essere cosi enunciate:

• In base all’art.123 Cost. la forma di governo è demandata allo Statuto Ordinario.
• In base all’art.122 comma 5 Cost. il Presidente della Giunta Regionale è eletto a suffragio universale e diretto salvo che lo statuto disponga diversamente, ed è il Presidente della Giunta Regionale che nomina e revoca i componenti stessi della Giunta.
• Il Consiglio regionale può esprimere la sfiducia, attraverso una mozione motivata e sottoscritta da almeno di 1/5 dei componenti e approvata per appello nominale a maggioranza assoluta, nei confronti del Presidente stesso.
La mozione non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla presentazione in base all’art.126. 2 della Costituzione.
• L’approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente ne determina le dimissioni e lo scioglimento del consiglio stesso secondo il principio “aut simul stabunt aut simul cadent” ( art,126. 3 Cost.).
• Le conseguenze sopra citate conseguono anche alla rimozione, impedimento permanente, alla morte, alle dimissioni del Presidente o alle dimissioni della maggioranza dei componenti del Consiglio ( art.126. 3 Cost.)
• Il Presedente della Giunta rappresenta la Regione, dirige la politica della Giunta e ne è responsabile, promulga le leggi e ne emana i regolamenti regionali (art.121. 4 Cost.)
• La legge regionale in rispetto dei principi fondamentali stabiliti con legge della repubblica disciplina il sistema di elezione, i casi d’ineleggibilità, incompatibilità del Presidente, dei componenti della Giunta Regionale e dei Consiglieri.

La legge Cost. n.1/1999 media i due diversi approcci riguardanti le riforme della forma di governo regionale che avrebbero voluto da una parte estendere alle regioni l’elezione diretta del Presidente così come avviene per gli enti locali e dall’altra avrebbe voluto valorizzare e proteggere le autonome determinazioni regionali.
Il punto d’incontro è stato trovato prevedendo l’elezione diretta del Presidente della regione in via transitoria e determinando in via preferenziale questa impostazione pur lasciando la scelta agli Statuti Regionali.
La Costituzione impone dei limiti generali alle determinazioni statutarie riguardo la forma di governo, vincoli che impongono una certa impostazione a prescindere dalle determinazioni statutarie a queste riferite.
La Costituzione in base all’art.121 individua gli organi di vertice della Regione: nel Consiglio regionale, nella Giunta e nel suo Presidente, determinandone anche la loro sfera di competenza.
In base all’art.121.4 Cost. il Presidente della Giunta rappresenta la regione , dirige la politica della Giunta e ne è responsabile.
Promulga le leggi ed emana i regolamenti e tale disposizione non è derogabile ad una determinata forma di governo e dunque stabilisce un vincolo inderogabile per l’autonomia dello statuto.
Tale qualifica del Presidente lo mette nella posizione di rappresentare un organo con delle prerogative di primazia sugli altri membri della Giunta regionale (diversamente da ciò che accade per il Presidente del Consiglio dei Ministri a livello statale).
Un altro limite generale in base all’art.126.2 Cost. è quello di permettere al Consiglio di esprimere la mozione di sfiducia che implicitamente vincola inderogabilmente ad escludere modelli di forma di governo con tale impostazioni incompatibili, come ad esempio la forma di governo presidenziale o direttoriale.
Altro importante limite è costituito dall’impossibilità dello statuto di contenere la disciplina della legge elettorale in quanto essa in base all’art.121.1 della Costituzione deve essere disciplinata in via legislativa; tale impostazione è stata confermata da numerose sentenze della Corte Costituzionale .
Tali limiti portano già a circoscrivere il potere discrezionale dei nuovi statuti che possono orientarsi o sulla elezione diretta del Presidente o abbracciando l’impostazione di un modello parlamentare di elezione del Presidente stesso.
Su questo ultimo punto si riflette che la rinuncia alla elezione diretta del Presidente è stata considerata sia impopolare (in quanto bocciata dai referendum) e comunque lontana rispetto le scelte del legislatore riguardo gli enti locali.
Tutti i nuovi statuti infatti hanno confermato il modello di forma di governo incentrato sulla elezione del Presidente della regione.
Operata questa scelta rimanevano da fare le giuste correzioni del modello costituzionale per adattarlo ai nuovi statuti.
Particolare interesse ha suscitato l’art.5 della legge costituzionale n.1/99 riguardante lo scioglimento automatico del Consiglio regionale in caso di sfiducia, rimozione, dimissione, impedimento permanente, morte del Presidente ed il potere dello stesso riguardo la nomina e la revoca dei membri della Giunta.

La problematica sorta riguardava l’assenza in quest’ultima previsione di un chiarimento riguardante il riferimento al tipo di sistema elettorale adottato (suffragio universale e diretto o meno) che legittimasse il Presidente a tali poteri.
La soluzione più convincente sembra essere che la disposizione si riferisca solo al caso in cui lo statuto opti per l’elezione diretta dello stesso Presidente.
Riguardo la derogabilità della forma di governo transitoria abbiamo una nutrita serie di sentenze che tendono a chiarire l’aspetto della derogabilità della forma di transitorietà della forma di governo.
Già con la sentenza n. 304 del 2002 la Corte era intervenuta nel chiarificare alcuni aspetti di tale derogabilità , nel particolare si riferiva ad una delibera impugnata dal Governo e riguardante una la legge statutaria delle Marche.
Essa stabiliva che fino all’approvazione del nuovo statuto ed in caso di morte o impedimento permanente del Presidente , i suoi poteri venivano demandati al vicepresidente (nominato ai sensi dell’art.5.2 lettera a della legge cost. n 1/1999) che sarebbe di fatto subentrato nei poteri del Presidente.

Tale indirizzo è stato considerato incostituzionale dalla Corte in quanto lo statuto deve prevedere un investitura indiretta del Presidente in deroga al principio di elezione diretta e quindi , tale deroga, per essere esercitata necessitava di una delibera statutaria riguardante la forma di governo.
Nonostante lo statuto sia competente a disciplinare la forma di governo in base all’articolo 123 della Cost. esso non può mai spingersi oltre, rispetto le deroghe ad esso concesse dalle disposizioni regionali come prevede ad esempio l’art. 122.5.
Tale impostazione che ha visto l’illegittimità costituzionale di tale delibera iniziò a tracciare un orientamento restrittivo sulla possibilità di una forma di governo diversa dalla elezione diretta del Presidente.
Tuttavia a razionalizzare e spiegare meglio questa impostazione della Corte è stata la sentenza n.2/2004 riferita a numerosi delibere legislative riguardanti lo statuto della regione Calabria.
Essa infatti aveva previsto un modello ibrido tra l’elezione diretta del Presidente e quella parlamentare; in primo luogo l’elezione simultanea del Presidente e del Vice Presidente, l’obbligo del Consiglio di nominare non solo il Presidente ma anche il Vice Presidente e di approvare il loro programma di governo.

Lo scioglimento del Consiglio in caso di mancata elezione del Presidente e del suo vice, di una mozione di sfiducia, di una questione di fiducia posta e disattesa e nel caso di dimissioni contestuali della maggioranza del Consiglio.
Ma ancora prevedeva il subentro del Vice Presidente nei casi diversi dalla sfiducia ed infine lo scioglimento del Consiglio nei casi di mancata conferma del Presidente e del suo Vice o per i casi di dimissioni, incompatibilità sopravvenuta, rimozione, impedimento permanente o decesso del Presidente.
La corte ha considerato questa impostazione contraria agli articoli 2.5 e 126.3 della Costituzione.
Infatti considerò il modello della Calabria come un aggiramento dello statuto in quanto la forza del Presidente in quel caso non discendeva dalla legittimazione popolare ottenuta dall’elezione diretta, bensì dal voto di fiducia del Consiglio, così come il Vice Presidente ed i programmi proposti dal Presidente e potenzialmente approvati dal consiglio.
Seppur in generale l’apparente rispetto dell’art. 5 della legge cost. 1/1999 veniva rispettata, in pratica rimaneva un vincolo tra Consiglio e Presidente e si ledevano alcune prerogative del suo ufficio come quella di determinare lo scioglimento del Consiglio nel caso della propria rimozione, impedimento permanente, morte o dimissioni volontarie.
Il potere di indirizzo politico della regione posto in capo al Presidente veniva ad esso sottratto a vantaggio del Consiglio, vista anche l’impossibilità che questo fosse sciolto per le sue dimissioni volontarie.

Di contro il Vice Presidente avrebbe potuto disporre di pieni poteri se fosse subentrato alla presidenza della regione.
Allo stesso modo avverso il voto del Consiglio che approva il programma del Presidente, e dal successivo vincolo fiduciario che si sarebbe istituito nello statuto emiliano e toscano, la Corte si pronunciò negativamente perché in violazione con l’art. 122.5 e 126.3 Cost.
L’approvazione di una mozione di sfiducia potrebbe causare l’obbligo di dimissioni del Presidente ma l’iter da seguire è ben diverso, così come affermato dalla Corte Costituzionale che ha dichiarato l’incostituzionalità dell’articolo 46.2 della delibera della regione Abruzzo in cui si prevedeva che in caso di mancata approvazione del programma di governo del Presidente si sarebbe incorso nelle stesse conseguenze di una mozione di sfiducia, disattendendo così le apposite misure di presentazione della stessa, ma ancora il Presidente nel caso di elezioni dirette ha già presentato il proprio programma agli elettori che votandolo lo hanno già delegato a rappresentarli dandogli per mandato il compito di capo dell’esecutivo.
Dunque il Consiglio non potrebbe in alcun modo sostituirsi ad una ben più forte legittimazione popolare già riscontrata.

La stessa Giunta non può dipendere dal Consiglio e gli assessori di essa non possono essere sfiduciati se non dal Presidente che li nomina direttamente.
Nel caso in cui gli statuti rinuncino all’elezione del Presidente con meccanismo diretto ed a suffragio universale, potrebbero avere maggiori poteri discrezionali seppur entro i limiti dell’art 121,122 e 126 Cost.
Tutti i nuovi statuti hanno confermato l’elezione diretta del Presidente della Regione, cercando però d’individuare dei correttivi affinchè si equilibrassero i rapporti tra Consiglio e Presidente.
Tali sono il riconoscimento in capo al Consiglio di un considerevole numero di competenze come la possibilità di approvare il programma di governo del Presidente all’inizio della legislatura, la possibilità di esprimere il dissenso verso gli assessori e la regolamentazione restrittiva del Presidente di porre la questione di fiducia.
Questo rappresenta il tentativo di riaffermare la centralità dei Consigli che la nuova forma di governo ha visto scemare e che tuttavia anche prima del 1999 non si era mai affermata pienamente.
Tuttora il potere di censura del Consiglio è blando in tutti gli statuti e la centralità del Presidente è sempre più sottolineata dalla prassi.
Le Regioni a Statuto speciale successivamente alla legge cost. 2/2001 hanno proceduto diversamente alla sua attuazione, come nel Friuli Venezia Giulia e la Sardegna che hanno abbracciato in pieno le norme transitorie in attesa di leggi statutarie che modificassero la forma di governo.
La Sicilia dopo l’introduzione della legge Cost. 2/2001, introdusse alcuni correttivi in quanto la forma di governo transitoria fu articolata in due fasi distinte.
La prima ha avuto inizio con le prime elezioni successive all’entrata in vigore della suddetta legge costituzionale (cioè nelle elezioni regionali del 2001) vedendo la Sicilia optare per una scelta in linea con all’art.5 della L. Cost. n.1/1999.
Tali disposizioni potevano essere derogate dopo la prima elezione diretta del Presidente della Regione se essa avesse deciso di non optare per questo tipo di sistema elettivo. Diversamente il proprio sistema sarebbe stato assimilato alle previsioni costituzionali , tuttavia non sono ancora stati disciplinati i rapporti tra organi della Regione e le rispettive funzioni ad essi attribuite.
Disposizioni diverse sono previste per la Valle d’Aosta e per il Trentino Alto Adige per via delle loro distinte peculiarità.

La Valle d’Aosta in virtù della legge cost. n.2/2001 prevede la possibilità di dotarsi di una legge statutaria con gli stessi contenuti già trattati, con la differenza però che nel suo caso rimane in vigore la forma di governo che già prescrive il proprio statuto speciale e cioè una forma di governo che vede l’elezione del Presidente e degli Assessori in ambito consiliare.
Per quanto riguarda il Trentino Alto Adige il proprio Consiglio regionale è costituito dalla somma dei due Consigli provinciali di Trento e Bolzano così come prevede l’art. 25 dello statuto del Trentino.
In questo modo si abbracciano le disposizioni già citate nel disegno istituzionale della legge Cost. 1/1971 che tende a depotenziare la Regione a favore delle due province autonome di Trento e Bolzano che si configurano come due micro-regioni.
Il Presidente della regione è eletto dal Consiglio regionale nel suo seno, a scrutinio segreto ed a maggioranza assoluta.

Così la composizione della Giunta deve adeguarsi alle diverse presenze linguistiche dei rappresentanti regionali, i due Vice Presidenti appartengono uno ad un gruppo linguistico tedesco ed uno a quello italiano, allo stesso modo al gruppo linguistico ladino è garantita nella Giunta una rappresentanza, con sistema proporzionale, così come detta l’art. 36 dello statuto del Trentino.
Riguardo le due province autonome la legge cost. 2/2001 prevede diverse disposizioni.
Per quella di Trento si prevede l’adozione di una legge statutaria sulla forma di governo ed il sistema elettorale sulla scia di quella prevista per le regioni a statuto speciale, fino all’entrata in vigore della quale è prescritta l’adozione dell’elezione diretta del Presidente, mentre per il Consiglio si adotta un sistema proporzionale corretto da un premio di maggioranza che ne favorisce la governabilità per la coalizione collegata al Presidente eletto.
La provincia di Trento ha adottato con la propria legge statutaria n.2/2003 l’elezione diretta del Presidente, la provincia di Bolzano ha previsto l’approvazione dell’elezione diretta del Presidente con una necessaria maggioranza dei 2/3 del consiglio, tenendo sempre fede alla volontà di tutela delle minoranze linguistiche, in virtù dello statuto speciale, che anche la legge cost. n. 2/2001 tende a salvaguardare.



Gli organi regionali: l’assemblea legislativa, il Presidente della Regione
e la Giunta



In base all’art 121.1 della Cost. i poteri della Regione sono riconosciuti al Consiglio regionale , alla Giunta di governo ed al suo Presidente.
La ratio di questa disposizione è quella d’individuare gli organi necessari alla regione, fermo restando che gli statuti e le leggi possono individuare altri organi che però non inficino le competenze di quelli elencati.
La legge n° 1/1999 non ha riguardato l’art. 121.1 Cost. al contrario di ciò che è avvenuto con la legge Cost. 3/2003 che nel suo articolo 7 ha aggiunto un ulteriore comma all’art. 123 Cost. prevedendo il Consiglio delle autonomia locali (organo di consultazione tra Regione ed Enti locali).
Anche il nuovo art. 117.8 della Costituzione ha introdotto una novità, cioè quella che in caso di cooperazione tra regioni è possibile prevedere degli organi comuni che ne favoriscano il rapporto amministrativo.
La giurisprudenza della Corte ha affermato nelle più recenti sentenze che i nuovi statuti non possono disciplinare competenze in seno agli organi regionali diverse da quelle elencati negli artt 121 ss della Cost.



Consiglio Regionale

Il numero dei componenti del Consiglio regionale prima della Legge Cost. n. 1/1999 era affidata alla legge statale in base all’art 122.1 Cost.
Così l’art. 2 della legge n.108/1968 aveva previsto che il numero dei consiglieri regionali si dovesse basare sul numero degli abitanti della regione, fatta salva la possibilità che questo numero potesse essere aumentato nel caso in cui la maggioranza non avesse raggiunto il 55% o il 60% dei seggi.
L’art. 5 della legge Cost. 1 /1999 prevedeva che nella fase transitoria il candidato a Presidente più votato tra quelli non eletti facesse parte del Consiglio, tale impostazione è presente in quasi tutte le regioni.
Dopo l’entrata in vigore di questa legge si è discusso se la disciplina dovesse essere regolata dalla legge elettorale o da legge statutaria così come avveniva prima della riforma.
L’impostazione che vede lo Statuto legittimato a tale operazione è la più plausibile in quanto esso è disciplinato a scegliere la forma di governo nel silenzio della Costituzione .
In generale tutti gli statuti prevedono un numero esatto di consiglieri tendenzialmente però maggiori rispetto la legge statale, ciò avviene anche nelle regolamentazioni degli statuti speciali tranne quello friulano che prevede un numero variabile in relazione agli abitanti con la proporzione di 1 consigliere ogni 20.000 abitanti o frazione che ne abbia più di 10.000.
Lo status di Consigliere regionale si basa sull’indipendenza e dell’Assemblea.
A tale proposito la legge 165/2004 sottolinea il divieto di mandato imperativo affinchè sia salvaguardata l’autonomia dell’eletto rispetto al partito di appartenenza anche se i recenti accadimenti politici hanno imposto una riflessione in seno alla possibilità degli eletti di cambiare l’appartenenza al gruppo consiliare, in quanto spesso questa pratica altera gli equilibri tra maggioranza e opposizione.
In linea con il trattamento riservato ai Parlamentari anche i Consiglieri godono dell’insindacabilità per le opinioni espresse ed i voti dati nell’esercizio delle proprie funzioni, alle quali sono stati preposti dai cittadini in base all’art. 122.4 della Cost. affinchè l’Assemblea possa rimanere indipendente.
Riguardo le immunità non sono previste per i Consiglieri tutte quelle dettate dall’art. 68.comma 2 e 3 Cost.
L’area d’insindacabilità non può essere diversificata da regione a regione , per cui esse devono seguire riferimenti guida di tipo unitario , riferiti cioè a leggi dello stato o disposizioni costituzionali.
Premesso questo l’insindacabilità copre l’ambito sia penale che amministrativo per i danni arrecati alla regione .
Tali previsioni sono estese anche ai componenti della Giunta.
Rientrano in queste fattispecie anche le opinioni espresse alla stampa o comunque fuori la sede consiliare purchè in connessione e contestuali con l’attività del consigliere.
Sul piano del procedimento le leggi prevedono una pregiudizialità consiliare così come avviene per i parlamentari, tuttavia per la tutela penale delle assemblee regionali è equiparata a quella del parlamento statale.
In base all’art. 289 c.p. che tende a salvaguardare la corretta funzione degli organi costituzionali e delle assemblee regionali, è passibile di reclusione chi commette un fatto diretto o indiretto volto ad impedire in tutto o in parte l’esercizio delle funzioni delle assemblee legislative o che mirano a turbare le loro attribuzioni, prerogative o funzioni.
Le indennità dei Consiglieri sono equiparate a quelle dei Parlamentari eccetto le indennità aggiuntive e la diaria variabili da regione a regione, così che si ha il paradosso che i Consiglieri regionali possano percepire delle indennità superiori ai Parlamentari nazionali.
Tale equiparazione vale anche in campo fiscale seppur la suddetta previsione non spetta al legislatore regionale.
E’ anche prevista l’aspettativa per il pubblici dipendenti che sono eletti Consiglieri regionali.
L’organizzazione interna del consiglio regionale, in ottemperanza a quanto previsto dallo statuto, è affidata ai regolamenti interni.
Tale profilo è equiparabile solo in parte con i regolamenti parlamentari; in quanto i regolamenti consiliari , a differenza da quelli Parlamentari, non hanno un diretto riferimento alle norme costituzionali tranne che non siano regioni a statuto speciale ove lo statuto stesso ne preveda tali disposizioni. Quantomeno però i regolamenti devono fare riferimento a leggi regionali.
I principi, secondo la giurisprudenza costituzionale delle camere, vedono le attribuzioni dei consigli regionali come necessarie per l’autonomia delle regioni , quelle invece parlamentari dedite a salvaguardare il principio della sovranità come enunciato dalla sentenza.
Dunque i regolamenti parlamentari sono insindacabili in quanto è necessaria l’indipendenza di quest’organo e dunque la Corte Costituzionale non può sottoporli a giudizi di legittimità.
Tale orientamento viene nella prassi esercitato anche per i regolamenti regionali in quanto non assimilabili alle leggi regionali sulle quali la Corte può pronunciarsi.
L’autonomia contabile e funzionale delle Assemblee è riconosciuta da tutti gli statuti e spesso hanno un apposito bilancio inserito in quello più ampio che stila la regione.
Questa autonomia è riconosciuta anche dalla Corte Costituzionale che non ha previsto un controllo preventivo della Corte dei Conti per il bilancio assembleare delle Regioni a statuto speciale.
Impostazione che ha poi abbracciato anche i consigli regionali a statuto ordinario; le quali per gli atti amministrativi (da art. 125.1 Cost.) che autorizzano le spese per la gestione del consiglio stesso, non soggiacciono ad alcun sindacato sul proprio operato.
Tutto ciò è rafforzato dalle previsioni dell’art. 30 del d.lgs. n. 76/2000 che ha riconfermato l’autonomia contabile dei Consigli regionali.
Bisogna però sottolineare come la giurisprudenza costituzionale abbia escluso diverse volte l’equiparazione dei Consigli regionali con le camere del Parlamento Nazionale; cioè che nonostante i Consigli abbiano autonomia contabile questo non esclude un controllo da parte della Corte dei Conti.
La garanzia delle sfera di autonomia è affidata alle leggi regionali riguardanti la sfera contabile e ai regolamenti interni al Consiglio.
Questo ha al suo interno diversi organi; la stessa Costituzione menziona il Presidente e l’Ufficio di Presidenza nell’articolo 122.3, specificando che sono eletti dal Consiglio al suo interno.
Quasi tutti i nuovi statuti prevedono che il Presidente sia eletto con maggioranza qualificata e cioè che dopo i primi scrutini la maggioranza scende a quella semplice.
La maggioranza assoluta è prevista per le regioni a statuto speciale.
La durata in carica è variabile e solo in alcuni statuti è previsto che coincida con la legislatura.
L’ufficio di Presidenza è invece un organo collegiale composto da membri della maggioranza e dell’opposizione affinchè siano tutelate le minoranze.
Esso si occupa di coadiuvare il Presidente nelle sue competenze e di esercitare altre prerogative ad esso demandate dallo statuto, dalle leggi o dal regolamento interno del Consiglio.
Le peculiarità del Presidente del Consiglio sono quelle di rappresentare l’organo all’esterno nei rapporti con gli altri organi della Regione, la proclamazione delle delibere, la convocazione dell’assemblea, la direzione dei lavori, nomina i componenti degli organi del consiglio ed i poteri di polizia interna e un ruolo di garante delle opposizioni.
Alcuni statuti (come quello della Puglia) prevedono che possa revocare i componenti dell’Ufficio di Presidenza per gravi motivi mentre la revoca del Presidente può essere fatta dal Consiglio con votazione a maggioranza assoluta dei componenti e comunque sempre e solo nel caso in cui non ottemperi agli obblighi del suo ufficio (così come avviene nel Trentino-Alto Adige).
All’insediamento del Consiglio i nuovi eletti devono dichiarare a quale gruppo consiliare appartengono.
La Dottrina e la stessa Giurisprudenza non ha ben chiarito la posizione dei gruppi consiliari ritenendo che tali siano organi del Consiglio regionale e che siano caratterizzati da una particolare autonomia in quanto espressione di tutti i partiti che compongono il Consiglio stesso, delle correnti politiche e del corpo elettorale.
In questo modo i gruppi consiliari concorrono al buon funzionamento dell’assemblea.
Possiamo però dire in termini generali che secondo la Dottrina esistono similitudini riguardo la sfera che abbraccia i gruppi parlamentari e quella dei gruppi consiliari.
Essi rappresentano la proiezione di partiti e movimenti politici del Consiglio, l’adesione al gruppo è liberamente scelto dal Consigliere eletto, esso è obbligatorio sceglierne uno e lo dimostra il fatto che coloro i quali non ne fanno espressa menzione entrano a far parte del gruppo misto.
Il gruppo consiliare è laddove si decidono le linee guida da seguire nel corso delle discussioni d’aula, esso designa anche i rappresentanti nelle commissioni, ed esso attraverso il Presidente definisce il programma ed il calendario dei lavori d’aula in quanto il motore di tale programmazione è rappresentato dall’organo della Conferenza dei capigruppo.
Ovviamente l’assenza del mandato imperativo permette sempre ad un consigliere di abbandonare un gruppo e spostarsi in un altro (nonostante si rifletta che questa migrazione nella passi abbia assunto connotati preoccupanti).
I nuovi statuti non hanno però risolto i problemi relativi alla composizione dei gruppi, alcuni infatti ne prevedono la formazione anche se composti da un solo consigliere, così come altri permettono componenti politiche diverse nel gruppo misto (così come prevede il regolamento della camera); infine ci sono statuti come quello del Trentino che attribuisce peculiarità importanti ai gruppi linguistici in seno al Consiglio.
Altra similitudine si ravvede nelle Commissioni permanenti, in linea con quelle del Parlamento e composte da un numero di consiglieri variabile da regione a regione ma sempre proporzionalmente al numero dei gruppi consiliari.
Ad esse sono attribuiti poteri d’indirizzo e di controllo nei confronti della Giunta, funzioni di monitoraggio, di valutazione sugli effetti delle politiche regionali e verifica sull’attuazione degli atti di programmazione con un ruolo di attività conoscitiva.
Per svolgere le proprie fnzioni possono chiedere documentazione alla Giunta, agli uffici degli enti dipendenti ed infine agli altri organi regionali.
Gli statuti poi, hanno cercato di valorizzare delle istanze di partecipazione che le commissioni sono incaricate di valorizzare.
Così nel caso di istruttorie pubbliche e nel caso di commissioni speciali create a doc per alcune materie.
Esistono anche commissioni permanenti formate dall’opposizione.
Tra le commissioni speciali un’importanza particolare è rappresentata da quella delle commissioni d’inchiesta di cui si prevede, a volte, l’istituzione anche senza voto consiliare quando ne faccia richiesta una minoranza qualificata dei consiglieri o per necessità di carattere regionale.
Esse sono formate proporzionalmente ai gruppi consiliari e rispetto a quelle del Parlamento non è riconosciuta alcuna prerogativa giurisdizionale.
Tra le articolazioni del Consiglio sono anche presenti le giunte che si occupano ad esempio di elezioni e di regolamento.

La durata in carica del Consiglio e l’eventuale Prorogatio sono disciplinate dall’art 122.1.Cost e dalla legge statale 165/2004 art. 5 che fissa la durata in 5 anni tranne che non si sciolga anticipatamente ed i 5 anni decorrono dal momento dell’elezione del Consiglio.
Ricordiamo come il Presidente ed il Consiglio vengono eletti contestualmente nel caso della scelta di elezione diretta del Presidente.
Diversamente nelle regioni a statuto speciale è lo statuto a regolare la durata che precedentemente era fissata in 4 anni e successivamente a seguito della legge cost. n. 1/1972 è passato a 5 anni.
Riguardo all’esercizio delle loro funzioni la legge Cost. 1/1999 e la legge n. 108/1968 prevedono che questa possano esercitarle fino al quarantaseiesimo giorno antecedente la data fissata per le elezioni per la loro rinnovazione.
Tale disposizione però non contemplava la prorogatio, quindi la Corte ha teso ad evitare un assoluta e indiscriminata paralisi dell’organo.
Con l’entrata in vigore della legge Cost. 1/1999 la prorogatio è stata disciplinata dalla Corte in modo che in caso di scadenza, dimissioni o scioglimento è di competenza dello statuto regolarne il funzionamento in quanto attinente con la forma di governo regionale.
Diversamente dalla proroga, la prorogatio non modifica la durata del mandato elettivo ma attiene solo all’intervallo tra la scadenza naturale o anticipata dell’organo e comunque questa disciplina deve attenersi ai precetti della Costituzione.
Per le regioni nelle quali non sono entrati in vigore i nuovi statuti restano vive le indicazioni dell’art. 3 della legge 108/1968 così come interpretato dalla giurisprudenza costituzionale.
Tuttavia la prorogatio si deve affermare già nel momento in cui la politica indice i primi comizi, così che il Consiglio per correttezza istituzionale possa limitare il compimento dei suoi atti solo a casi di ordinaria amministrazione o indifferibili e urgenti.
Le modalità di funzionamento dei consigli sono trattate solo genericamente dagli statuti , essendo questa materia da sempre regolata dai regolamenti interni dei consigli stessi.
Il Consiglio è convocato in via ordinaria dal Presidente e previa richiesta di una minoranza dei consiglieri o dal presidente della Giunta (fatti salvi i casi di convocazione d’urgenza).
Alcuni statuti prevedono la periodicità delle riunioni , le sedute sono ordinarie o pubbliche, fatta salva l’eccezione in cui il Consiglio decida di riunirsi in seduta segreta.
Esso delibera di solito con la maggioranza dei componenti e col voto della maggioranza dei presenti, lo scrutinio può essere palese eccetto quando si deliberi su persone o in altri casi previsti dal regolamento interno.
I nuovi statuti, ai quali è conferito il potere di disciplinare i regolamenti interni, dovranno tenere conto dei nuovi rapporti tra Assemblea elettiva e Presidente, così ad esempio dovrà essere valorizzato il rapporto tra Presidente e Giunta nella programmazione dei lavori consiliari nel pieno rispetto delle minoranze così come previsto nella regione Toscana in cui è ammesso un portavoce della minoranza maggiormente rappresentata in grado di essere un vero portavoce dell’opposizione con poteri dedicati.
In base all’art. 121.2 il Consiglio può anche fare proposte di legge alle Camere.
Riguardo le funzioni del Consiglio riferite al procedimento inerente la legislazione bisogna sottolineare che le peculiarità dell’organi sono proprio quelle di approvare le leggi ed alcune volte i regolamenti regionali.
Nei nuovi Statuti è riscontrabile una nuova impostazione tesa ad introdurre nuovi soggetti capaci di iniziativa legislativa, come ad esempio al Consiglio delle autonomia locali oltre che ai già citati Giunta, singoli consiglieri, enti locali,corpo elettorale) nonostante la maggior parte delle leggi siano di fatto di iniziativa della Giunta come ad esempio quella dl bilancio similarmente a quanto avviene a livello statale.
L’Approvazione, in base all’art.72 Cost, vede un procedimento normale che vede le Commissioni al centro del procedimento anche se poi tale principio viene regolato nel dettaglio dai regolamenti interni; tuttavia la procedura normale è imposta per: le leggi rinforzate, per le modifiche statutarie, l’approvazione dei bilanci, la ratifica delle intese con le altre regioni o per gli altri accordi di cui l’art. 117.8.9. Cost.
E’ pur vero che nei casi di urgenza è previsto un procedimento abbreviato rispetto la procedura normale, che si traduce in un abbattimento dei tempi a disposizione delle Commissioni , questo è un aspetto importante in quanto le Giunte regionali non possono fare uso dei decreti legislativi per velocizzare determinate decisioni.
Così come previsto dai regolamenti parlamentari negli articoli 96 reg Camera e art. 36 reg. Senato, è previsto un Procedimento in sede Redigente ed è questa una novità dei nuovi statuti.
Tale procedimento consiste in un primo esame nelle linee generali della proposta di legge da parte dell’Assemblea, dopo un esame della commissione competente che provvede a redigere gli articoli e infine la votazione dei singoli articoli senza dichiarazione di voto o emendamenti.
Il complesso di norme poi viene votato dall’assemblea a cui spetta il voto finale al contrario di ciò che avviene per il testo che è affidato alla commissione.
Così i nuovi statuti hanno in genere previsto un equiparazione al procedimento tenuto in Senato dando potere all’Assemblea.
Il Consiglio stesso ha il compito della richiesta di passaggio da procedimento normale a quello redigente.
Quasi tutti gli statuti prevedono anche, previa richiesta della Giunta o frazione di consiglieri o componenti della commissione, che si possa tornare alla procedura normale, in conformità con l’art. 121.2 Cost. riguardo la funzione legislativa spettante al Consiglio.
Ovviamente tutti gli statuti che l’hanno prevista, diversamente da quelli che non hanno considerato questo procedimento essenziale, hanno stabilito alcuni limiti come quello della votazione di ogni articolo proposto e con votazione finale dell’intera legge, in quando l’assenza di una seconda Camera come nel Parlamento e la limitazione dei Consiglieri rispetto a Deputati e Senatori è già stato considerato motivo valido per negare la necessità di tale procedimento.
Le leggi approvate dal Consiglio in base all’art 121.4 vengono promulgate dal Presidente della giunta regionale, in tempi anche brevi se la legge stessa presenta caratteristiche d’urgenza.
Nessuno statuto ha previsto il veto sospensivo da parte del presidente, in quanto sarebbe indicativo di un impostazione presidenzialistica della forma di governo.



Il Presidente


Il Presidente della Giunta regionale in base all’art. 121.4 Cost. rappresenta la regione, ha la direzione della politica della Giunta e la responsabilità di essa.
Promulga le leggi ed emana i regolamenti, dirige tutte quelle funzioni amministrative delegategli dallo Statuto.
L’art 122.5 Cost. attribuisce al Presidente eletto a suffragio universale il potere di nomina e revoca degli assessori della Giunta regionale.
Le sopra citate rappresentano le canoniche competenze del Presidente, a queste ve ne sono state aggiunte altre dai nuovi statuti.
Come l’indizione delle elezioni e dei referendum regionali; Previa deliberazione della Giunta il Presidente sottopone al Consiglio le proposte di legge e gli atti all’Assemblea; La proposizione dei ricorsi giurisdizionali; La convocazione e presidenza della Giunta; Cura i rapporti con lo Stato, le altre regioni e l’Unione Europea; Adotta le ordinanze di necessità ed urgenza e decide le nomine di sua competenza; ed in alcuni Statuti (come quello ligure) ha anche funzioni residuali, cioè non demandate ad altri organi.
La nuova forma di governo individua nel Presidente il vero Dominus dell’indirizzo politico, ed in quadro generale d’impostazione centralistica egli partecipa anche a tutti quei consigli dei Ministri che trattano decisioni sulla Regione da egli rappresentata, così avviene per le regioni a statuto speciale con alcune particolarità come quella della Regione Sicilia che prevede un voto deliberativo per il Presidente che gli permetta di partecipare al Consiglio con rango di Ministro.
Vi sono anche previsioni rimaste solo teorie fino ad oggi, cioè quelle che lo vedono come competente in materie di ordine pubblico delegabili dal Governo Nazionale, così come quella norma prevista dallo statuto siciliano che prevede in base all’art. 21.2 che il Presidente della Giunta rappresenti nella Regione il Governo dello Stato.



La Giunta


La Giunta regionale è composta dal Presidente e da un numero di membri variabile da regione a regione, secondo le previsioni statutarie che spesso prevedono solo un numero massimo senza definirli con precisione (come nello statuto delle Marche,Liguria,Umbria,Piemonte) o una cifra variabile tra un minimo e un massimo (come previsto in Emilia, Calabria,Toscana) ed è prevista in alcuni statuti anche una disciplina di rappresentanza dei sessi in seno alle stesse giunte.
Gli assessori che la compongono sono nominati dal Presidente che può nominarne i membri anche al di fuori del Consiglio e le leggi elettorali (non lo Statuto) potranno prevedere casi d’incompatibilità tra funzioni di Consigliere e Assessore.
Il Presidente deve nominare un suo vice che subentri ad egli nei casi stabiliti, cioè temporaneamente nei casi come nell’impedimento.
Alcuni Statuti hanno però previsto che il Vicepresidenti gli subentri nei casi previsti dall’art. 126.3 Cost. cioè solo nelle ipotesi di morte, impedimento permanente, rimozione o dimissioni, così come altri hanno stabilito che nel caso di mozione di sfiducia approvata dal Consiglio, il Presidente rimanga in carica fino all’insediamento del nuovo Presidente eletto.
Il principio della collegialità in seno alla Giunta deve essere interpretato alla luce delle nuove prerogative del presidente che ne determina la politica , la nomina e la revoca dei componenti.
La responsabilità della Giunta e dei singoli assessori è di competenza del Presidente che ne corrisponde al Consiglio, nei casi di scelta di elezione del presidente a suffragio universale e diretto.
Certamente tale impostazione è nei fatti spesso disattesa da un impostazione partitica della scelta degli assessori così come prevede lo statuto siciliano nell’art. 9.6.
Gli atti della Giunta non godono poi delle garanzie di cui l’art. 122.4 della Cost.
Le attività della Giunta volgono alla partecipazione all’indirizzo politico e amministrativo della regione.
La Giunta dunque si occupa della deliberazione delle proposte di legge e degli atti di promulgazione economico-finanziaria, la deliberazione dei regolamenti ove la potestà sia prevista in capo ad essa.
Nel caso la deliberazione delle proposte di regolamento spetti al Consiglio, la Giunta s’è previsto, ha il potere di proporli.
Essa delibera anche dei ricorsi per la lesione delle competenze regionali alla Corte Costituzionale, asseconda delle norme statutarie propone anche atti di programmazione e pianificazione ed anche l’esecuzione delle leggi e delibere approvate dal Consiglio.
Se le sopra citate riguardano l’ambito meramente politico, altre competenze in campo amministrativo si possono riconoscere alla Giunta.
Come quella della gestione del bilancio, del patrimonio e demanio regionale; essa delibera anche sui contratti facendo sempre riferimento alle leggi, delibera su liti attive e passive, coordina ed indirizza gli uffici regionali e in alcuni casi gli atti riguardanti il personale.
Alla Giunta e al Presidente, per gli statuti che lo prevedono, è riconosciuta la prorogatio per l’ordinaria amministrazione fino all’insediamento dei successori di questi.




Il Consiglio delle autonomia locali


Questo è un organo di consultazione tra regione ed enti locali ed è stata prevista dall’art. 123 Cost e dall’art. 7 della legge Cost. n. 3/2001.
Una delle linee portanti della riforma del titolo V della Costituzione è proprio quella rivolta alla valorizzazione delle autonomia locali, ed in questo contesto trova perfetta motivazione questo nuovo organo che valorizza la cooperazione tra regione ed enti locali cercando di superare le storiche differenze che ne hanno sempre ostacolato i rapporti e dunque la crescita del paese stesso.
Attraverso questo gli enti locali potranno essere rappresentati in un organismo come la regione seppur queste ultime non abbiano ancora saputo sfruttare le potenzialità di questa disposizione.
Alcuni statuti, in linea con la lacunosità degli altri, hanno previsto che il consiglio delle autonomie locali abbia sede presso il Consiglio regionale.
Un attenta lettura dell’art 123 Cost. vorrebbe fosse lo statuto a disciplinare la materia e non le leggi regionali così come accade ancora oggi.
C’è un problema in ordine allo stabilire la composizione del consiglio in quanto i rappresentanti dei comuni e delle province sono assai numerosi e per rappresentanza di cittadini spesso molto differenziati, non sembra bastare la necessaria rappresentanza dei Presidenti delle province e dei Comuni capoluogo.
In alcuni statuti è previsto una soglia massima di rappresentanti, in altri semplicemente che non possono superare il numero dei consiglieri regionali.
I poteri di questo organo sono consultive in riferimento a: progetti di legge e provvedimenti che riguardano i poteri degli stessi enti, a volte alle modifiche dello statuto, al bilancio regionale e agli atti di programmazione regionale e pochi statuti estendono anche competenze riguardanti i regolamenti.
In caso di pareri negativi da parte di tale consiglio solo pochi statuti prevedono che per il superamento dei quali sia necessario il voto a maggioranza assoluta del consiglio regionale.
Alcuni infatti impongono solo un semplice riesame degli atti.
Contro leggi o atti lesivi dell’autonomia degli enti locali lo stesso consiglio può proporre al Presidente della Giunta e informato il Consiglio, di sollevare la questione di costituzionalità degli stessi davanti la Corte Costituzionale.








Prima dell’entrata in vigore della legge cost. n.1/1999 il sistema elettorale che riguardava le regioni a statuto ordinario era disciplinato dalle leggi statali che indicava anche il numero dei consiglieri regionali ed ai casi di ineleggibilità e di compatibilità di questi.
Tale legge, cioè la n. 108/1968 , era incentrata su un sistema proporzionale che s’ispirava a quello della Camera dei Deputati fino alla riforma del 1993, impostazione modificata nel 1995 a vigilia di elezioni regionali con legge n.43/1995 per adattare il sistema di elezione a quello parlamentare.
La ratio di questa legge fu quella di prevedere un premio di maggioranza per le liste collegate che ottenevano la maggioranza di voti, designare un capolista candidato alla presidenza della Giunta, scoraggiare la presentazione di liste poco rappresentative e ridurre il numero di preferenze.
In estrema sintesi l’80% dei seggi attribuito con metodo proporzionale in collegi provinciali con eventuale recupero dei resti a livello regionale e il 20% attribuito come premio di maggioranza ad una lista regionale collegata a liste provinciali presentate in almeno metà dei collegi provinciali. Tali liste sono rigide nel senso che non possono presentare preferenze per i loro componenti ed in esse è indicato solo il capolista candidato alla presidenza della Regione.
Il processo di riforma del titolo V parte II della Costituzione che ha portato all’approvazione della legge cost. 1/1999 ha introdotto delle novità in materia elettorale.
La novità principale è rappresentata dalla modifica dell’art. 122.1 Cost. a tenore della quale : “il sistema di elezione ed i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale e dei Consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei principi fondamentali della Repubblica che stabilisce anche la durata degli organi elettivi”.
L’art. 5 della legge Cost. n. 1/1999 sancisce l’applicabilità della precedente legge n.43/1995 fino all’entrata in vigore dei nuovi statuti e delle nuove leggi elettorali.
Questa però apporta alcune correzioni: l’indicazione del capolista come candidato alla presidenza della Regione, l’elezione a consigliere regionale del candidato alla presidenza della Regione più votato dopo quello eletto così che possa essere portavoce dell’opposizione.
L’art. 122 Cost. come modificato diminuisce i poteri della legge statale abilitandola ad enunciare i soli principi fondamentali, affinchè le regioni abbiano più libertà nella scelta dei propri sistemi elettorali.
I rapporti tra legge statale e legge regionale dopo l’entrata in vigore della legge Cost. 1/1999 sono stati oggetto di discussione dal punto di vista dottrinale in quanto si poneva il problema dell’interpretazione da parte delle regioni delle norme statali già esistenti in mancanza di una legge cornice che facesse da riferimento alla legiferazione delle regioni stesse.
Tale problema è stato risolto dalla Corte Costituzionale che ha specificato che quella dell’art. 122.1 Cost. è una potestà legislativa concorrente non diversa da quella generale di cui l’art. 117.3 cost.
Tuttavia seppur in ritardo il Parlamento ha prodotto la necessaria legge cornice statale n. 165/2004 in cui, tra le altre disposizioni, indicava il principio delle pari opportunità in base al combinato dell’art. 117.7 e 51.1 Cost. (come novellato da legge cost. n. 1/2003), demandando alla legge elettorale regionale la promozione di questo principio.
La giurisprudenza ha escluso che la materia elettorale possa essere demandata esclusivamente agli statuti ordinari, seppure in linea di principio la materia spetterebbe ad essi in base all’art. 122 cost. , in questo modo il ruolo degli statuti viene ad essere ridotto in particolare a: la scelta se rinunciare o meno all’elezione diretta del presidente (art.122.5 cost), agli aspetti del funzionamento degli organi elettivi che non riguardano direttamente la materia elettorale (ad esempio la prorogatio degli organi regionali, scioglimento del Consiglio, e dimissioni del Presidente) , la disciplina dei poteri degli organi regionali (eccetto la disciplina giurisdizionale), le forme di governo, il numero dei consiglieri, alcuni procedimenti sull’approvazione delle leggi elettorali e le modalità di elezione del Presidente nel caso in cui non si adotti l’elezione diretta dello stesso.
Di contro non può decidere sul sistema elettorale riguardante il Consiglio e il Presidente, così come non si può occupare dell’ineleggibilità o dell’incompatibilità dei consiglieri e dei componenti della Giunta, il vincolo dei due mandati consecutivi per il Presidente o le incompatibilità tra consigliere e membro della Giunta.
Suddetta impostazione è stato tuttavia criticata dalla dottrina perché considerata troppo netta alla luce della legge cost. 2/2001 che ha previsto per le regioni a statuto speciale la possibilità della legge statutaria di optare per diverse soluzioni in materia di forma di governo e in materia elettorale.
Riguardo ai contenuti delle leggi elettorali regionali si fa riferimento ai principi enunciati dalla legge 165/2004 che traccia gli ambiti di azione dell’autonomia legislativa delle regioni.
In base all’art. 4 della suddetta, che si occupa del sistema elettorale, le regioni devono: individuare un sistema elettorale capace di assicurare la governabilità unitamente alla rappresentanza delle minoranze, la contestualità di elezione del Consiglio regionale e del Presidente della Giunta se il Presidente è eletto a suffragio universale e diretto e nel caso in cui la Regione opti per un sistema elettorale diverso, il termine massimo di 90 giorni per l’elezione del Presidente e della Giunta ed infine il divieto di mandato imperativo.
Si evince da queste indicazioni che la legge regionale avrebbe potuto in teoria scegliere sistemi elettorali diversi da quelli indicati dalla l. 43/1995, tuttavia ad oggi solo la Toscana si è munita di una legge elettorale organica al contrario di Calabria e Puglia , ad esempio, che hanno introdotto solo piccoli correttivi al precedente sistema adottato o le Marche la cui nuova legge elettorale troverà attuazione sono nelle prossime elezioni.
La mancanza di una disciplina propria elettorale da parte delle regioni si ravvede in ragioni politiche ed istituzionali. A concorrere a questo trend è stata anche la disposizione dell’Art. 5 della legge cost.1/1999 che impone alle regioni di modificare prima lo statuto e ove così non fosse di potersi muovere prima che ciò avvenga negli stretti ambiti delineati dall’articolo stesso.
L’attuale assetto del sistema politico ben si sposa con le linee della legge n.43/1995 in quanto riesce a coniugare l’esigenze di un sistema bipolare e quelle della governabilità, unitamente all’esigenza di una ripartizione proporzionale dei seggi che consenta la rappresentanza anche delle minoranze.
L’elettorato può distinguersi in attivo e passivo.
Il primo è disciplinato dall’art. 4 della legge n.108/1968 in virtù della quale sono elettori tutti i cittadini iscritti alle liste elettorali secondo le disposizioni che disciplinano il campo e che abbiamo compiuto 18 anni entro il primo giorno dell’elezione.
Le limitazioni sono contenute nell’art. 48 cost. e riguardano l’incapacità civile, l’effetto di una sentenza penale passata in giudicato o l’indegnità morale, ma ancora sono contenute nell’art 2 del d.p.r. n.223/1967 e nelle successive integrazioni o modificazioni.
Tale materia non sembra disciplinabile dal legislatore regionale in quanto lo è in numerosi aspetti già dalla Costituzione e perchè andrebbe a riguardare aspetti riguardanti la forma di stato e alle prerogative delle leggi statali.
L’elettorato passivo invece è rappresentato da tutti gli elettori di un qualsiasi comune della Repubblica in base alla legge n 154/1981 art. 1 , che abbiano compiuto il 18esimo anno di età il primo giorno della votazione.
Le uniche limitazioni riguardano l’ineleggibilità e incompatibilità come disposto dall’art 122.1 della cost. e non trova spazio la legiferazione delle regioni.
L’aspetto delle cause d’ineleggibilità e d’incompatibilità sono disciplinate dagli artt. 2 e 3 della legge n. 165/ 2004 recanti disposizioni di principio per le cause suddette.
Le cause d’ineleggibilità riguardano quelle attività o funzioni del candidato che possono turbare la libertà di voto degli elettori o possano violare la libertà e parità di accesso alle cariche elettive.
Le cause d’incompatibilità ricorrono in caso di conflitto tra consiglio, giunta, presidente o altre cariche e situazioni varie che possono compromettere il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione della regione.
Tale distinzione è importante , nonostante le leggi dello stato spesso hanno optato per un assimilazione delle due cariche, in quanto la diversità è più volte stata confermata dalla Corte Cost. attraverso sentenze in ottemperanza alla legge 165/2004.
Nel caso d’incompatibilità è previsto che le leggi regionali debbano fissare un termine non superiore ai 30 giorni per l’accertamento di questa.
Alcune delle cause d’ineleggibilità e d’incompatibilità sono fissate direttamente dalla Cost. agli art. 104.7 e 135.6, così come ne traccia i lineamenti la legge statale n 154/1981.
Così un consigliere regionale è incompatibile con la carica di membro del consiglio superiore della magistratura e della Corte Costituzionale, o l’appartenenza al Parlamento e ad un Consiglio regionale o a due consigli regionali (esteso anche ai parlamentari europei e ai membri delle giunte), in questi ultimi casi la corte Cost. ha precisato che non si configurano cause di ineleggibilità ma di incompatibilità.
Riguardo l’incandidabilità prevista dalla Legge n.16/1992 è vietato ad alcune categorie di soggetti di essere inseriti nelle liste, tali sono coloro i quali hanno riportato delle condanne per delitti passati in giudicato o colpiti da misure definitive per reati che riguardano la pericolosità mafiosa.
Questo istituto si può considerare assimilabile alla ineleggibilità così che anche in questi casi l’elezione del soggetto è nulla.
Non possono essere colpiti da incandidabilità soggetti che siano stati colpiti da condanne non definitive, in questi casi si applica la sospensione di diritto dalla carica.
Le regioni ad autonomia speciale hanno avuto riconosciuta maggiore autonomia rispetto quelle a statuto ordinario, la loro potestà legislativa è spesso stata frutto di riflessioni dottrinali, la Corte Cost. ha però chiarito che le competenze legislative di queste regioni sono tal volta a competenza concorrente altre a competenza integrativo attuativa o primaria esclusiva.
Prima dell’entrata in vigore della legge Cost. n. 2/2001 le regioni a statuto speciale avevano scelto quasi integralmente un sistema elettorale di tipo proporzionale, in alcuni casi imposta direttamente dallo statuto per via della presenza in queste regioni di minoranze linguistiche meglio rappresentate da tale sistema, impostazione questa appoggiata dalla Corte Costituzionale che sottolineava la necessità di evitare ostacoli alla rappresentanze delle minoranze linguistiche del Trentino.
Tali sistemi erano attuati anche in linea con la tendenza politica centrale che fino al 1993 utilizzava un sistema elettorale di tipo proporzionale, i primi cambiamenti ai sistemi elettorali delle regioni si sono avuti successivamente al 2001.
La ratio della riforma del 2001 è quella di allineare le cinque regioni a statuto speciale e quelle a statuto ordinario riguardo alle forme di governo e sul piano della legislazione elettorale.
I punti principali della legge cost. 2/2001 inerenti la riforma elettorale per le regioni a statuto speciale sono diversi.
La materia elettorale è affidata alla legge statuaria connessa alla disciplina della forma di governo ivi prevista, pur ovviamente dovendosi armonizzare con la Costituzione e dell’ordinamento giuridico della Repubblica.
Sono presenti peculiarità in statuti come quello di Bolzano che prevede il sistema proporzionale per rispettare la rappresentanza delle minoranze linguistiche, quello del Trentino Alto Adige che prescrive la residenza per almeno 4 anni per poter partecipare come elettorato all’elezione del consiglio provinciale di Bolzano, mentre per il Trentino l’obbligo è fissato ad 1 anno lo stesso vale per la Valle d’Aosta.
La Sardegna e il Friuli hanno corretto la legge n.43/1995 prevedendo l’elezione diretta del Presidente finchè non entrerà in vigore la propria normativa e la Sicilia ha previsto una normativa transitoria divisa in due fasi.
Anche per le Regioni a statuto ordinario sono state previste poche leggi elettorali, in generale quasi tutte si sono adattate alla normativa transitoria della legge cost. 2/2001 tranne la legge prov. Di Trento n.2/2003 e quella della reg. Sicilia n.7/2005.
Quest’ultima prevede un sistema elettorale di tipo proporzionale corretto dalla previsione di un premio di maggioranza eventuale e tendenzialmente simile a quello già previsto dalla legge n. 43/1995, sistema questo sperimentato per la prima volta nelle elezioni regionali del 2006 in cui fu eletto Governatore l’On. Cuffaro.
La verifica dei poteri prima della riforma del Titolo V art.17 della legge n.108/1968 era affidata al Consiglio regionale che doveva convalidare, secondo le norme fissate dal proprio regolamento interno, l’elezione.
Non poteva farlo prima di 15 giorni e dopo l’elezioni veniva esaminata la condizione degli eletti e qualora sussistessero cause d’invalidità doveva invalidare la stessa elezione provvedendo alla sostituzione.
Fatto salvo però che non poteva annullare l’elezione per vizi inerenti le operazioni elettorali in quanto era una materia di competenza concorrente fin quando le leggi regionali non disciplineranno la materia.
La legge n. 165/2004 sottolinea la competenza in capo ai Consigli regionali riguardo:l’ineleggibilità e incompatibilità dei propri componenti e del Presidente della Giunta eletto a suffragio universale.
Fatta salva la competenza dell’autorità di decidere sui ricorsi e fatta salva la garanzia dell’esercizio delle funzioni del Consigliere fino a quando non vi è una pronuncia definitiva sugli stessi ricorsi.
Le decisioni dei consigli regionali sono però impugnabili davanti il giudice amministrativo ed anche per iniziativa popolare, diversamente da quanto avviene per ciascuna Camera del Parlamento Nazionale come previsto da dall’art. 66 Cost.









La cessazione anticipata del consiglio : scioglimento a seguito di mozione di sfiducia; autoscioglimento; scioglimento sanzionatorio


Il Consiglio Regionale può essere sciolto:
• per scadenza naturale del mandato ( 5 anni );
• se sono stati commessi atti contro la Costituzione Italiana o gravi violazioni di legge;
• per ragioni di sicurezza nazionale;
• se per qualsiasi ragione decade il Presidente della Giunta Regionale;
• se il Consiglio Regionale approva una mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta della Regione;
• per le dimissioni contestuali della maggioranza dei consiglieri regionali.
Le cause di scioglimento del Consiglio regionale (così com’era disposto prima della entrata in vigore legge cost. n.1/1999 e nell’art 126 Cost.) erano il compimento di atti contrari alla Costituzione, gravi violazioni di legge, negazione dell’invito del governo di sostituire la Giunta o il Presidente che abbiano compiuto analoghe violazioni, ragioni di sicurezza nazionale, impossibilità di formare una maggioranza o a causa di dimissioni.
Lo scioglimento era disposto con decreto del Capo dello Stato, sentita la commissione bicamerale per le questioni regionali, con tale decreto era nominata una commissione di tre cittadini eleggibili che indiceva l’elezioni entro tre mesi e provvedeva all’ordinaria amministrazione della Giunta ed agli atti improrogabili da sottoporre alla ratifica del nuovo Consiglio.
Le previsioni dell’art 126 Cost. erano state attuate con gli artt 50 ss. Della legge n.62/1953.
Dopo la legge costituzionale 1/1999 che ha riscritto l’art 126 della Cost. sono state introdotte delle importanti novità.
Adesso infatti è prevista la rimozione del Presidente e lo scioglimento della Giunta, nel caso di sicurezza nazionale o di gravi atti contro la Costituzione, contro le leggi e quanto altro previsto nella precedente normativa.
Il Consiglio regionale è sciolto nei casi di dimissioni della maggioranza dei suoi componenti, per l’approvazione di una mozione di sfiducia nei confronti del Presidente eletto a suffragio universale, nei casi di morte, impedimento permanente, rimozione o dimissioni volontarie del Presidente, non è più prevista l’amministrazione straordinaria della Regione dopo il suo scioglimento.
Vi sono però dei problemi interpretativi in seno all’art. 126 Cost. in quanto si deduce che il procedimento , con d.p.r previo parere della commissione bicamerale per le questioni regionali , di scioglimento del Consiglio non si applica nei casi del 126.3 Cost. in quanto non richiedono alcun intervento dell’organo statale in quanto attinenti alla logica della forma di governo basata sull’elezione diretta del Presidente della regione.
Ma ancora la soppressione del comma 5 pone il problema che il nuovo art 126 non si pronuncia su quale sia la fonte competente ad amministrare la regione dopo lo scioglimento e non è chiaro se, anche transitoriamente, si possa fare riferimento alla legge n.62/1953.
La Corte Costituzionale ha stabilito , per fare chiarezza sul punto che è di competenza della fonte statutaria regionale la disciplina della prorogatio degli organi regionali alla scadenza del mandato o dopo lo scioglimento in base all’art. 126.3 cost. se le regioni hanno modificato ed attuato il nuovo statuto.
Nel caso però di rimozione o scioglimento in base all’art. 126.1 Cost, le conseguenze saranno disciplinate da legge statale non potendosi prevedere che siano affidati alle regioni le disposizioni riguardanti la proroga dei poteri dopo lo scioglimento o dimissioni a seguito di gravi illeciti o la cui permanenza in carica dei soggetti interessati pregiudicherebbe la sicurezza nazionale.
Dunque possiamo sempre far riferimento all’art. 52 ss della legge 62/1953 che attuava l’art. 125.5 della Cost. così come disciplinava il procedimento di scioglimento.
Anche lo scioglimento sanzionatorio deve rispondere a determinate prerogative.
Riguardo agli atti contrari alla Costituzione non devono riferirsi a comportamenti isolati del Consiglio come l’approvazione di una legge considerata successivamente incostituzionale ma a violazioni grazi capaci d’incidere sulla Costituzione in sé e sui suoi principi fondamentali che riguardano i rapporti tra Stato e Regioni come quelli dell’art. 5 della Costituzione.
Allo stesso modo le violazioni di legge devono essere gravi, frutto anche di omissioni e caratterizzate da frequenza ed intensità.
La nozione di sicurezza nazionale si riferisce invece a gravi attentati alla pace della regione in situazioni di guerra interna o internazionale.
Riguardo gli statuti speciali la legge cost. 2/2001 ha introdotto nuove fattispecie di scioglimento legate alla forma di governo scelta dalla regione in sede di legge statutaria.

In una regione a statuto speciale come la Sicilia le cause (dirette o indirette) di scioglimento anticipato del proprio consiglio (ARS), nell’attuale sistema di governo (confermato dalla legge elettorale siciliana n. 7/2005 che contempla l’investitura popolare del capo dell’esecutivo) sono:
a) per persistente violazione dello Statuto (art. 8);

b) per le contestuali dimissioni della metà più uno dei deputati (art. 8 bis);

c) nel caso di approvazione di una mozione di sfiducia (art. 10, primo comma);

d) come conseguenza automatica delle dimissioni (volontarie), della rimozione, dell’impedimento permanente o morte del Presidente della Regione (art. 10, comma secondo).

Orbene, mutuando una classificazione elaborata da autorevole dottrina (OLIVETTI) in relazione all’art. 126 Cost. (interamente riscritto dalla l.c. n. 1/1999) che disciplina le ipotesi di scioglimento dei Consigli delle Regioni di diritto comune, possiamo dire che anche per l’ARS si configurano due forme di scioglimento anticipato: quella sanzionatoria o “eteroscioglimento”, contrassegnata dall’intervento di autorità extraregionali a fini repressivi di attività o comportamenti (aventi carattere ostinato e continuativo) fonte di gravissime illegalità, e quella endoregionale, ossia derivante da fatti relativi alla dinamica dei rapporti fra i supremi organi regionali.
Tale distinzione, che a prima vista può apparire meramente astratta, presenta invece importanti risvolti concreti in ordine alle procedure da seguire, specie per quanto riguarda l’individuazione del soggetto competente a governare transitoriamente la Regione, ossia nelle more del contestuale rinnovo degli organi di vertice.
Invero, nel caso di scioglimento-sanzione, rileviamo in base al dato normativo vigente :

1) che la procedura per giungere alla dissoluzione dell’ARS è definita in modo analitico (decreto di scioglimento del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione delle due Camere, promossa dal Governo nazionale su iniziativa del Commissario dello Stato);

2) che l’ordinaria amministrazione è demandata ad una Commissione straordinaria di tre membri, la cui nomina fa parte del decreto di scioglimento; il che trova il suo fondamento logico nella necessità di evitare che lo stesso organo, autore delle turbative dell’ordine costituzionale, continui a svolgere le sue funzioni, anche se in maniera attenuata.

Nella fattispecie, ragioni di superiore tutela costituzionale giustificano l’intervento sostitutivo dello Stato con conseguente menomazione (strettamente limitata al periodo necessario per lo svolgimento delle operazioni elettorali) dell’autonomia politico-organizzativa regionale.
Mentre, nel caso di scioglimento per motivi funzionali, osserviamo che lo Statuto demanda in toto alla legge rinforzata di cui all’art. 9, comma terzo, la definizione dei “rapporti tra l’Assemblea regionale, il Governo regionale e il Presidente della Regione”.
Soltanto con riguardo all’aspetto gestionale troviamo un’indicazione utile, e precisamente all’art. 8-bis, comma terzo, ove è detto che nel periodo intercorrente fra cessazione anticipata dell’ARS (autoscioglimento) ed insediamento del nuovo Governo regionale il Presidente e gli Assessori sono autorizzati a compiere solamente atti di ordinaria amministrazione.
La norma richiama, dunque, l’istituto della prorogatio (già previsto per l’ARS dall’art.4 della l.c. n. 1/1972) specificando la qualità degli atti che, in tale periodo, possono essere adottati dall’Esecutivo.
Orbene, nulla impedisce che essa, sino a quando l’ARS non avrà legiferato in merito, trovi applicazione analogica per tutti gli altri casi di scioglimento connessi al funzionamento del sistema regionale, giacchè – si ribadisce - in tali evenienze non sussistono comportamenti contrari all’ordinamento costituzionale da reprimere ed organi responsabili da sanzionare, ma semplicemente meccanismi istituzionali che si sono inceppati per fattori “politici” (sfiducia, autoscioglimento, dimissioni volontarie) ovvero per fatti “accidentali” (impedimento permanente, decesso).




La Cessazione anticipata del Presidente di Regione: dimissioni, sfiducia, rimozione, impedimento permanente, morte.



Se eletto dai cittadini, il presidente della regione rimane in carica per l'intera durata della legislatura, fissata in cinque anni.
Tuttavia il mandato presidenziale può cessare prima di tale termine in due casi, previsti entrambi dall'art. 126 della Costituzione.
Secondo il primo comma dell'art. 126 con decreto motivato del Presidente della Repubblica sono disposti lo scioglimento del consiglio regionale e la rimozione del presidente della giunta che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge.
Lo scioglimento e la rimozione possono altresì essere disposti per ragioni di sicurezza nazionale.
Il decreto è adottato sentita una commissione di deputati e senatori costituita, per le questioni regionali, nei modi stabiliti con legge statale.
Si tratta, dunque, di una misura eccezionale, volta a fronteggiare situazioni di particolare gravità che, finora, non è mai stata adottata.
Il secondo comma dell'art. 126 stabilisce invece che il consiglio regionale può esprimere la sfiducia nei confronti del presidente della giunta mediante mozione motivata, sottoscritta da almeno un quinto dei suoi componenti e approvata per appello nominale a maggioranza assoluta dei componenti.
La mozione di sfiducia qui prevista è un istituto tipico della forma di governo parlamentare, assente invece in quella presidenziale; la Costituzione, tuttavia, prevede la sfiducia anche nel caso in cui lo statuto abbia optato per l'elezione diretta del presidente, introducendo così una rilevante deviazione dal modello presidenziale classico; d'altra parte, l'effetto della sfiducia è diverso a seconda della forma di governo scelta, poiché, nel caso di elezione diretta del presidente, opera il principio simul stabunt vel simul cadent, applicazione più stringente del concetto di sfiducia distruttiva.
Tale principio è sancito sempre nell'art. 126 laddove prevede che l'approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del presidente della giunta eletto a suffragio universale e diretto, nonché la rimozione, l'impedimento permanente, la morte o le dimissioni volontarie dello stesso comportano le dimissioni della giunta e lo scioglimento del consiglio.
In ogni caso i medesimi effetti conseguono alle dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti il consiglio.
Ne segue che, se lo statuto ha optato per l'elezione del presidente da parte del consiglio regionale, la sfiducia costringe in presidente alle dimissioni, secondo la tipica dinamica della forma di governo parlamentare; se, invece, lo statuto ha optato per l'elezione a suffragio universale, la sfiducia determina la simultanea decadenza del presidente e del consiglio regionale.

Prendendo in esame una regione a statuto speciale come quella siciliana osserviamo come la legge Costituzionale n. 2/2001 ha profondamente innovato lo Statuto regionale in tema di scioglimento anticipato dell’Assemblea regionale siciliana, ossia di cessazione delle sue funzioni prima della scadenza naturale della legislatura che (ex art. 3, comma secondo, St.) dura cinque anni a decorrere dalla data delle elezioni.
Essa, invero, ha introdotto - dopo l’originario art. 8 che prevede lo scioglimento dell’ARS “per persistente violazione” dello Statuto, ed al quale è stato aggiunto un comma finale riguardante la “rimozione” del Presidente della Regione (eletto a suffragio universale e diretto), che abbia compiuto “atti contrari alla Costituzione” o “reiterate e gravi violazioni di legge”, ovvero ancora “per ragioni di sicurezza nazionale” - l’art. 8 bis secondo il quale le contemporanee dimissioni della metà più uno dei componenti dell’ARS (ossia 46 deputati) determinano la fine anticipata della legislatura, la cui disciplina procedurale è demandata ad una legge regionale di tipo rinforzato (ossia da approvare a maggioranza assoluta e sottoponibile a referendum confermativo).
Inoltre, il nuovo testo dell’art. 10 dello Statuto dispone al primo comma che, nel caso in cui l’ARS approvi una mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Regione, si procede, entro i successivi 3 mesi, alla nuova e contestuale elezione dell’Organo legislativo e di quello esecutivo; lo stesso avviene – recita il secondo comma – nelle ipotesi di dimissioni, rimozione, impedimento permanente o morte del Presidente della Regione.
Ovviamente, tali disposizioni trovano la loro ragion d’essere nella forma di governo ad elezione diretta, caratterizzata dalla logica del “simul stabunt simul cadent” ; ove l’ARS intendesse tornare alla forma di governo parlamentare (Esecutivo eletto in Aula) è chiaro che essa è tenuta a riformulare le succitate regole (con legge rinforzata così come prescrive l’art. 41 bis St.).
In tal caso l’ARS , sempre a norma dell’art. 41 bis , è passibile di scioglimento qualora “non sia in grado di funzionare per l’impossibilità di formare una maggioranza entro sessanta giorni dalle elezioni o dalle dimissioni del Presidente della Regione”.
1) il Presidente della Regione, in virtù del rapporto fiduciario che lo lega all’Assemblea, presenta a questa le dimissioni dalla carica;

2) l’ARS le pone tempestivamente all’ordine del giorno: qualora esse siano irrevocabili non potrà che prenderne atto; diversamente, nulla osta all’apertura di una discussione che può concludersi con l’approvazione di un documento (ordine del giorno) con cui si invita il Governo a ritirare le dimissioni.
Se il Presidente della Regione insiste non rimane che prenderne atto;

3) il Presidente della Repubblica (che agisce in via suppletiva nella veste di supremo garante dell’”ortodossia” costituzionale) firma il decreto che “certifica” lo scioglimento dell’Assemblea, su proposta del Governo nazionale (che funge da cerniera fra Stato e Regioni ai sensi dell’art. 2, comma 3, lett. o) della legge 400/1988), debitamente informato dal Commissario dello Stato.

Alla riunione del Consiglio dei Ministri si ritiene debba partecipare il Presidente della Regione ai sensi del D.Leg. n. 35/2004.
Qualsiasi passaggio parlamentare (quale,ad esempio,la deliberazione delle Camere nazionali ovvero il parere della Commissione bicamerale per le questioni regionali) ci sembra da escludere perché, trattandosi di scioglimento dovuto ad una causa “oggettiva”, ossia non implicante alcuna discrezionalità “politica”, non ricorrono i presupposti per l’applicazione di tale garanzia; anzi questa potrebbe rivelarsi controproducente giacchè, allungandosi i tempi procedurali, si ritarderebbe l’avvio delle consultazioni elettorali, le quali, invece, devono rivolgersi il più rapidamente possibile per consentire il sollecito ripristino della normalità funzionale;
4) pubblicato in Gazzetta Ufficiale il decreto di scioglimento, il Presidente della Regione indice le elezioni da tenersi entro tre mesi dalla data del suddetto decreto;
5) sino all’insediamento dei nuovi organi regionali opera la “prorogatio” tanto per l’Assemblea quanto per il Governo regionale.









 La particolarità del caso Cuffaro


Il caso che ha riguardato l’On. Salvatore Cuffaro ha in se delle particolarità capaci da sole di riassumere la , sempre più attuale, tematica della divisione dei poteri tra Stato e Regioni ed i conflitti di attribuzione ad essi collegati.
Attraverso il suo attento esame emergeranno vizi, interpretazioni, consuetudini e strumentalizzazioni tali da riuscire a declinare un immagine attuale del nostro paese.
Diverse sono le particolarità che vanno dall’interpretazione di norme ai giudizi discrezionali, ma ancora delineano uno spaccato di storia italiana destinato a ripetersi per quanto concerne la “guerra” di competenze tra diversi enti dello Stato.
Un caso sociale e politico che ha impegnato la giurisprudenza ad interpretazioni delle norme che facessero chiarezza tra i tanto diversie contrastanti punti di vista.
Una vicenda ancora aperta considerato l’appello promosso dai difensori dell’On Cuffaro la cui prima udienza si terrà il 15 maggio 2009 presso il Tribunale di Palermo.
La necessità di operare un’approfondita analisi nasce dai numerosi precedenti giudiziari che troppo spesso si sono conclusi in un nulla di fatto, scagionando da ogni accusa il politico di turno pur avendone bloccato la stessa carriera e l’onorabilità.
Interventi necessari da parte della magistratura ma troppo spesso strumentalizzati da interessi particolari che mirano a creare confusione.
Un caso che ha posto numerose domande che vanno dal grado e tipo di legittimazione popolare che permetterebbe più o meno potere ai diversi organi istituzionali, all’interpretazione di norme regionali e costituzionali.








Il Presidente della Regione Salvatore Cuffaro è stato condannato il 18 gennaio 2008 per il reato di favoreggiamento personale di cui all’articolo 378 del codice penale (capo O dell’accusa) per avere aiutato “ad eludere le investigazioni dell’Autorità giudiziaria o a sottrarsi alle ricerche di questa” persone già riconosciute colpevoli del delitto di associazione di tipo mafioso ai sensi dell’articolo 416-bis c.p. all’uopo richiamato dal secondo comma del medesimo articolo 378 c.p., oppure per lo stesso motivo condannati in tale occasione.
Il 26 gennaio il Presidente della Regione ha presentato all’Assemblea regionale le proprie dimissioni irrevocabili, determinando così lo scioglimento anticipato della stessa.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri, Romano Prodi il 29 gennaio 2008 emanava un decreto di sospensione riguardante il sig. Salvatore Cuffaro dalla carica di Presidente e deputato dell'Assemblea regionale siciliana a decorrere dal 18 gennaio 2008 ai sensi dell'art. 15, comma 4-bis, della legge 19 marzo 1990, n. 55.
La Giunta regionale siciliana impugna davanti alla Corte Costituzionale la sospensione del presidente della Regione Salvatore Cuffaro, per conflitto di attribuzione ritenendo violato lo statuto della regione Sicilia.
La regione Sicilia a seguito delle dimissioni irrevocabili del Presidente della Regione On. Salvatore Cuffaro , propone ricorso per conflitto tra enti in relazione al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri Romano Prodi che decorrere dalla suddetta data accertava la sospensione dello stesso Cuffaro dalla carica di deputato dell’Assemblea regionale siciliana e da Presidente della regione Sicilia ai sensi dell’art. 15 comma 4-bis della legge del 19 marzo 1990 n°55.
Il ricorso per conflitto di attribuzione della Regione siciliana poneva le basi sull’inapplicabilità dell’art.15 della legge n.55/1990 in quanto incompatibile con il nuovo assetto statuario di cui la legge Costituzionale n.2/2001, nonché la nullità radicale dell’atto censurato in quanto mancante di oggetto.
La Regione denunciava la lesione della sfera di competenza costituzionale garantita alla stessa in materia di status del Presidente della Regione siciliana.
Non spetterebbe infatti allo stato e per esso al Presidente dei Ministri , in applicazione dell’articolo 15 della legge n. 55/1999 sospendere il Presidente della Regione siciliana dalla carica in quando eletto a suffragio universale e diretto e in quanto il suo status è integralmente disciplinato dall’art. 8 dello statuto speciale della regione.
Ancora non spetterebbe allo stato sospendere il Presidente della Regione Sicilia da Deputato regionale anche per la circostanza che egli si sia già dimesso irrevocabilmente anteriormente alla data del decreto prodotto dalla Presidenza del Consiglio.
Così la Regione siciliana voleva si riconoscesse la violazione , da parte del provvedimento impugnato, delle prerogative statutarie della Regione siciliana e chiedeva l’annullamento del decreto stesso.
Il Vice Presidente On. Nicola Leanza autorizzato a stare in giudizio per conto della Regione siciliana avverso il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri emesso in data 29 gennaio 2008 e notificato il giorno successivo, il quale disponeva che: «a decorrere dal 18 gennaio 2008 e' accertata la sospensione del sig. Salvatore Cuffaro dalla carica di deputato dell'Assemblea regionale siciliana e di Presidente della Regione Siciliana ai sensi dell'art. 15, comma 4-bis, della legge 19 marzo 1990, n. 55».
Le basi del decreto poggiavano sulla condanna a seguito della sentenza del Tribunale di Palermo, III sez. penale, che in data 18 gennaio 2008 aveva dichiarato Salvatore Cuffaro colpevole del delitto di cui all'art. 326 c.p. (rivelazione di segreti d'ufficio) e all'art.378 (favoreggiamento personale).
Il Presidente del Consiglio Prodi giudicò il decreto come atto dovuto dopo aver sentito il Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali e il Ministro dell'interno, sospendendo dunque l’on. Cuffaro dalla carica di deputato regionale e di Presidente della regione con effetto (retroattivo) dal 18 gennaio 2008, ai sensi dell'art. 15, comma 4-bis, della legge 19 marzo 1990, n. 55.
La Regione considerava lesa la sua sfera di competenza costituzionale garantita alla Regione siciliana dagli articoli 8,9,10 dello statuto speciale in quanto:
Il decreto impugnato mostra la volontà del Presidente del Consiglio di dare applicazione all’art. 15 comma 4-bis della legge n°55/1990 che si occupa delle disposizioni in materia di prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre forme di pericolosità sociale.
Tuttavia la norma di riferimento prevede per la precisione la sospensione sino a diciotto mesi da una serie di cariche inclusa quella di Presidente della Giunta regionale e di Consigliere regionale (art. 15, comma 4-bis in relazione al comma 1, lett. a) per reati tra i quali il favoreggiamento personale aggravato (art. 378 c.p.).
La regione dunque chiedeva fosse riconosciuta che tale norma non poteva essere applicata al caso in questione, causando dunque un illegittimità del decreto che inficia il provvedimento impugnato che tenderebbe a menomare la sfera di competenza regionale garantita dall’art. 8 dello statuto speciale che prevede, tra l’altro, che il decreto doveva essere emesso dal Presidente della Repubblica.
La Regione siciliana osserva anche che lo status del Presidente è regolato quasi esclusivamente dallo statuto speciale, così come modificato con legge cost. n°2/2001 che del presidente disciplina l’elezione, i poteri, la durata della carica (art.9) la mozione di sfiducia (art.10) e la rimozione appunto (art.8).
Lo status di presidente della regione siciliana è coperto dal rango di norme costituzionali e dunque essendo la legge di riferimento nell’art.15 commi 1 e 4-bis , di rango inferiore va interpretata a parere della regione in modo attento e preciso senza uscir fuori dai casi espressamente previsti da essa.
Ma riflette anche che con la modifica dello statuto avvenuta nel 2001 in linea con la legge costituzionale n°2/2001 il Presidente è eletto a suffraggio universale e diretto contestualmente all’elezione dell’assemblea regionale, a differenza del passato in cui veniva eletto dall’assemblea e non direttamente dal popolo, dunque la sua investitura popolare è la massima espressione di rappresentatività democratica e non si capisce come si possano delegare i poteri al Vice Presidente a sua volta nominato tale dal Presidente sospeso.
Così facendo il suo Vice potrebbe ricoprire un ruolo senza alcun mandato popolare se scelto al di fuori dell’assemblea.
Secondo la Regione si determinerebbe cosi' una seria frattura fra una forma di governo spiccatamente democratica, qual e' quella in cui il capo dell'esecutivo e' eletto a suffragio universale e diretto, ed un assetto dell'esecutivo, che puo' durare sino a diciotto mesi, in cui al vertice c'e' un soggetto che nessuno ha eletto.
Meno grave apparirebbe la circostanza in cui il Vice Presidente e' un Deputato regionale, anche se le sua sarebbe comunque una legittimazione debole.
Non va dimenticato che il Vice Presidente e' eletto in un collegio provinciale, mentre il presidente sospeso e' stato eletto da un collegio elettorale che coincide con l'intera regione.
Il Vice Presidente, non essendo eletto a suffragio universale e diretto non potrebbe cambiare o nominare nuovi assessori, ma si troverebbe per ben 18 mesi a dover assurgere la carica di Presidente della Regione senza averne materialmente i poteri.
Anche per questo la regione siciliana considera inapplicabile la legge n. 55/1990 nell’art. 15 comma 4 bis, nella parte richiamata dal provvedimento per giustificare la sospensione dell’On. Cuffaro da Presidente della Regione.
Non è ben chiaro anche come potrebbe essere sospeso il deputato regionale.
Questo infatti è un ufficio derivato del Presidente che è stato eletto in un collegio unico rappresentato da tutta la Sicilia e non dai collegi provinciali e l’art. 15 comma 4-bis non è applicabile alla carica di deputato regionale eletto a suffragio universale.
Ma la regione s’interroga anche su ciò che agli occhi dei molti sembra la nullità più evidente di un decreto che sospende chi già da tempo ha presentato dimissioni irrevocabili.
Vale a dire la circostanza che ha visto l’emanazione dello stesso decreto di sospensione emesso successivamente alle dimissioni del Presidente.
La Regione chiede infine alla Corte se questa mancanza di oggetto non determini una nullità in base all’ artt. 21-septies della legge 241/1990 e 1418 c.c. che porterebbe ad un invalidità radicale dell’atto concretizzata nella menomazione della competenza regionale garantita dall’artt.8 e seguenti dello statuto speciale.
La Corte Costituzionale ha dichiarato che spettava allo Stato e per esso al Presidente del Consiglio dei Ministri, adottare il decreto con cui, il 29 gennaio scorso, era stata disposta la sospensione dell'allora governatore siciliano Salvatore Cuffaro dalla carica di deputato regionale e di presidente della Regione siciliana.
Così decidendo la Consulta, nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri, sollevato dalla Regione siciliana, ha rigettato il ricorso presentato dall'ente contro il decreto del presidente del Consiglio che aveva accertato la sospensione di Cuffaro dalla carica di parlamentare dell'Ars e governatore, dopo la sentenza di condanna a 5 anni per favoreggiamento e rivelazione di segreto d'ufficio.





Il conflitto di attribuzioni tra Regione e Stato sul caso Cuffaro e le opinioni della dottrina



Fiumi d’inchiostro si sono sparsi sulla vicenda che ha riguardato il Presidente Cuffaro.
Uno dei tanti espresso dal senatore Stefano Ceccanti , eletto nelle file del PD e professore ordinario di Diritto Pubblico Comparato nell’Università di Roma “La Sapienza”.
Egli critica le dimissioni del Governatore Salvatore Cuffaro come un atto indotto dalla probabile e preannunciata sospensione che il leader politico dello stesso Ceccanti , Romano Prodi, aveva preannunciato ci sarebbe stata, processando così le intenzioni del Presidente dimissionando.
Egli giudica che la condanna emessa a carico di Salvatore Cuffaro il 18 gennaio per il reato di favoreggiamento personale di cui all’articolo 378 del codice penale, come motivazioni bastevoli per un interpretazione delle norme in senso positivo al decreto di sospensione emesso dall’ormai ex presidente del consiglio dei ministri Romano Prodi.
In quanto L’articolo 58 del Testo unico degli Enti locali si occupa delle cause ostative alle candidatura nelle “elezioni provinciali, comunali e circoscrizionali”.
Ciò spiega il motivo per cui il successivo articolo 274.1 lettera p) esclude dall’abrogazione per i consiglieri regionali le norme contenute nell’articolo 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55.
Esso, nel comma 4-bis prescrive che sia sospeso di diritto dalla carica il consigliere regionale chi abbia “riportato una condanna non definitiva per uno dei delitti indicati al comma 1, lettera a)” del medesimo articolo, quale “il delitto di favoreggiamento personale o reale commesso in relazione” ai reati in precedenza elencati, tra cui “il delitto previsto dall’art. 416-bis del codice penale”.
Il Ceccanti riflette che nonostante ai sensi degli articoli 116 Cost. e 3.1 Statuto la Sicilia abbia potestà legislativa esclusiva in materia elettorale , inclusa la disciplina dei casi di ineleggibilità ed incompatibilità, è pacifica l’applicabilità delle disposizioni previste dalla legge n. 55/1990 sulla sospensione di diritto dalla carica nei confronti dei deputati dell’Assemblea regionale per i quali sussistono le condizioni previste dal comma 4-bis, della legge citata, con conseguente ricorso a deputati supplenti per mantenere integra la composizione dell’Assemblea regionale siciliana.
Il comma 4 ter del medesimo articolo, nel disciplinare il procedimento che porta il Presidente del Consiglio ad adottare il provvedimento che accerta la sospensione del consigliere regionale, prevede espressamente che “per la regione siciliana (…) le competenze del commissario del Governo sono esercitate (…) dal commissario dello Stato…”.
La legge n. 55 del 19 marzo 1990, nonché l’equiparazione di Presidente e deputato regionale, è richiamata esplicitamente dalla legge della Regione Sicilia n. 7 del 3 giugno 2005 art. 4 comma 1-quater (requisiti per la candidatura alla caria di Presidente della Regione) laddove si prevede che “Possono candidarsi alla carica di Presidente della Regione gli elettori che hanno requisiti per essere eletti alla carica di deputato regionale.
L’atto di accettazione della candidatura deve contenere la dichiarazione del candidato di non essere in alcuna delle condizioni previste al comma 1 dell’articolo 15 della legge 19 marzo 1990 n. 55 e successive modificazioni e integrazioni”.
Di conseguenza, nella prassi l’Assemblea regionale ha sempre preso atto dei decreti con cui il Presidente del Consiglio dei ministri ha dichiarato, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 15, commi 4 bis e ter, della legge n. 55 del 1990 e successive modificazioni, la sospensione di diritto dalla carica di deputato della Regione siciliana (v. decreto 30 marzo 2004 riguardante il deputato Antonio Borzacchelli di cui l’Assemblea ha preso atto nella seduta del 6 aprile 2004; decreto 22 giugno 2004 riguardante il deputato Vincenzo Lo Giudice, di cui l’Assemblea ha preso atto nella seduta del 29 giugno 2004; decreto 4 agosto 2006 riguardante il deputato Giovanni Mercadante di cui l’Assemblea ha preso atto nella seduta del 12 settembre 2006).
Invero il Senatore Ceccanti sembrerebbe equiparare la carica di deputato regionale allo status del Presidente con i suddetti esempi che dimostrerebbero l’accettazione della legge 55/90 da parte della regione siciliana.
Continua con la questione dell’applicabilità dell’art. 15 legge n. 55/1990 che fu risolta in senso positivo dalla prima Commissione legislativa “affari istituzionali” dell’Ars durante l’esame del disegno di legge di riforma elettorale [poi legge regionale 7/2005].
La consolidata giurisprudenza costituzionale conferma la costituzionalità dell’articolo 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55 e la sua prevalenza sulla disciplina regionale, anche quando esclusiva come nel caso della Regione Sicilia.
La Corte è chiara nel dichiarare che “l'intervento dello Stato appare pertanto essenzialmente diretto a fronteggiare una situazione di grave emergenza (che ha imposto tutto un complesso di misure - in vari settori dell'ordinamento - nel cui ambito va inserita anche la legge in esame), emergenza che coinvolge interessi ed esigenze dell'intera collettività nazionale, connessi a valori costituzionali di primario rilievo, in quanto strettamente collegati alla difesa dell'ordine e della sicurezza pubblica.
Da ciò consegue, in conclusione, che devono ritenersi sussistenti, nella specie, quei requisiti che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte legittimano l'intervento legislativo dello Stato anche quando questo venga ad incidere su materie in linea di principio di competenza regionale o provinciale”.
Per la Corte, quindi, le disposizioni in materia d’incandidabilità assurgono a disposizioni di principio tanto per le regioni a statuto ordinario, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2.1 legge 2 luglio 2004, n. 165 in attuazione dell’articolo 122 della Costituzione, quanto per quelle speciali, tra cui la Sicilia ex art. 3 Statuto.
Pertanto l’ordine del giorno votato dalla maggioranza di centro-destra dell’Assemblea regionale siciliana il 24 gennaio che parla di impossibilità di applicare “norme legislative nazionali in contrasto con lo statuto regionale” e di inaccettabilità di conseguenti “violazioni statutarie e costituzionali” in nome della propria sfera di autonomia avrebbe palesemente violato la giurisprudenza costituzionale.
La norma transitoria, inserita nello Statuto della Regione Sicilia dalla legge costituzionale 31 gennaio 2002, n. 1 che regola la forma di governo sino all’entrata in vigore della legge statutaria, precisa che il “Presidente della Regione fa parte dell’assemblea regionale”, norma del resto riprodotta nella successiva legge 3 giugno 2005, n. 7 “Norme per l'elezione del Presidente della Regione Sicilia a suffragio universale e diretto”.
Il Presidente della Regione fa parte dell'assemblea regionale.
Tale disposizione è prevista in tutte le normative delle Regioni a Statuto ordinario e speciale sia ove si è optato per l’elezione diretta (la grande maggioranza dei casi) sia, ovviamente, ove l’elezione sia rimasta consiliare.
Tale scelta non è casuale in quanto il legislatore sin dalla legge costituzionale 22 dicembre 1999, n. 1, per le ordinarie e poi con la già citata legge costituzionale 31 gennaio 2002, n. 1, ha inteso offrire all’autonomia statutaria la scelta tra una gamma di forme di governo e di sistema elettorale basate in ogni caso sul rapporto fiduciario tra esecutivo e legislativo, a prescindere dall’elezione diretta o meno.
In altri termini è stata esclusa la forma presidenziale e si è lasciata la scelta tra una forma parlamentare tradizionale e una cosiddetta ‘neo-parlamentare’ che suppone che il vertice dell’esecutivo, pur eletto direttamente dai cittadini, si ponga a capo di una precisa maggioranza parlamentare di cui fa parte integrante.
Per questo il ‘far parte’ dell’assemblea regionale indica a tutti gli effetti la ricomprensione nella carica di consigliere regionale.
Il Sen. Ceccanti fa riferimento anche al prof. Augusto Barbera, che presiedette la commissione preparatoria del Testo Unico sugli enti Locali, citandolo in quanto avrebbe in più occasioni sostenuto che questa era la precisa intenzione del legislatore nel varare la norma che salvava dall’abrogazione per i consiglieri regionali l’articolo 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55, dando cioè per scontato che il Presidente sarebbe stato comunque consigliere.
Del resto tutte le leggi elettorali delle Regioni ordinarie e speciali associate all’elezione diretta che ne sono conseguite inseriscono l’elezione del Presidente come momento che contribuisce a determinare la composizione del Consiglio.
Il Sen. Ceccanti considera il già citato ordine del giorno votato dalla maggioranza dell’ARS come una motivazione ingegnosa per cercare di sfuggire all’applicazione della legge: “mentre prima di tale riforma la qualità di deputato regionale era condizione necessaria per diventare Presidente della Regione, ora, di contro, si è eletti a Presidente della Regione e in tale qualità si partecipa ai lavori dell’Assemblea Regionale”.
Ciò che però non si può negare, anche dopo aver accolto tale ricostruzione, è che il Presidente sia anche deputato regionale e che pertanto la sospensione dal secondo incarico si trascini anche quella dal primo.
Ai fini dell’applicazione della legge poco conta che si diventi prima Presidente e poi deputato regionale, quando la conseguenza è comunque resa necessaria dalla normativa vigente sulla forma di governo.
Ciò che conta secondo il Sen. Ceccanti è l’indissolubilità del legame tra le due cariche.
Egli parla della ratio della legge del 1990 chiarita nella già citata sentenza n. 407/1992, nel medesimo punto 4.1 del considerato in diritto, ove si chiarisce che consiste nel “costituire una sorta di difesa avanzata dello Stato contro il crescente aggravarsi del fenomeno della criminalità organizzata e dell'infiltrazione dei suoi esponenti negli enti locali; le finalità che si sono intese perseguire sono la salvaguardia dell'ordine e della sicurezza pubblica, la tutela della libera determinazione degli organi elettivi, il buon andamento e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche.”
Secondo la sua tesi sarebbe paradossale ritenere messe in pericolo tali finalità da un semplice consigliere e non anche da un Presidente della Regione, eletto direttamente o meno.
Non ha pertanto alcun rilievo il fatto che l’articolo 274 del Testo Unico sugli Enti Locali (decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), comma 1 lettera p) non citi espressamente i Presidenti delle Giunte distinguendoli dai consiglieri.
In ogni caso, se anche fosse stato legittimo esercitare da parte delle Regioni ordinarie o speciali l’autonomia nel senso di prevedere la figura di un Presidente non facente parte dell’Assemblea, una volta che tale scelta non sia stata operata va senz’altro applicata la normativa vigente.
Per queste ragioni l’avvio del procedimento da parte della magistratura di Palermo è apparso pienamente motivato e così pure per il Governo lo sarebbe stato il seguito da dare, come mero atto dovuto di fronte a tale richiesta, in termini di sospensione del Presidente Cuffaro.
Le parole del punto 3.1 del considerato in diritto della più volte richiamata sentenza n. 407/1992, secondo le quali la sospensione “ ancorché adottata con procedure complesse, non può avere altra natura che quella di atto meramente dichiarativo e ricognitivo della situazione determinatasi, privo di qualsiasi elemento di carattere valutativo e discrezionale”.
Non a caso in questi casi secondo il citato art. 15.4 ter il Presidente del Consiglio “adotta il provvedimento che accerta la sospensione”.
Per ciò che concerne i riflessi di tale decisione si sarebbe applicato senza problemi l’art. 9 dello Statuto regionale siciliano, ai sensi del quale "Il Presidente della Regione nomina e revoca gli Assessori, tra cui un Vice Presidente che lo sostituisce in caso di assenza o di impedimento."
Trattandosi di impedimento non permanente ciò non avrebbe provocato lo scioglimento anticipato dell’Assemblea.
La sospensione ex art. 15.4 bis legge n. 55/1990 non sarebbe rientrata infatti nell’ipotesi di “rimozione” (dovendosi ovviamente escludere le altre: dimissioni, impedimento permanente o morte) poiché, secondo l’articolo 8 Statuto, essa sarebbe disposta dal Presidente della Repubblica nei confronti del Presidente della Regione “che abbia compiuto atti contrari a Costituzione o reiterate e gravi violazioni di legge” o “per ragioni di sicurezza nazionale”.
Vale la pena infine evidenziare che l’ipotesi di sospensione prospettata costituisce una nuova causa di ineleggibilità e non di controllo sul Presidente della Regione, come tale lesiva della competenza esclusiva in materia riservata alla Statuto siciliano, “sia per le caratteristiche di automaticità sopra evidenziate, sia per la sua natura di provvedimento cautelare disposto a carico di singole persone, che non comporta alcuna valutazione sull'attività istituzionale dell'organo.
Infine va segnalato l’oggettiva lacuna per la quale quella causa di ineleggibilità ed altre analoghe previste dalla citata legge del 1990 valgono solo per gli enti locali e per le Regioni e non anche per il Parlamento nazionale.

Ma il caso Cuffaro ha anche suscitato l’interesse dei ricercatori Elisa Cavasino e Giovanni Scala dell’università di Palermo, che analizzano la controversa questione della sospensione dalla carica del Presidente della Regione siciliana .
Partendo dai meri fatti che vedono il 18 gennaio 2008 la III sezione penale del Tribunale di Palermo, condannare il Presidente della Regione siciliana alla pena di anni 5 di reclusione che ha comminato la pena accessoria dell’interdizione perpetua dai pubblici uffici, continuano ad esaminare le peculiarità del caso procedendo ordinatamente.
Riflettono che fra i reati ascrittigli vi era il favoreggiamento personale a soggetti che avevano commesso il delitto di cui all’art. 416 bis c.p. (art.378, c. 1 e 2, c.p.), reato che comporta l’applicazione della disciplina sulla sospensione di diritto dalle cariche di governo di cui all’art. 15, c. 4 bis, l. n. 55 del 1990.
La Procura della Repubblica di Palermo ha quindi comunicato al Commissario dello Stato il dispositivo della sentenza, affinché ne curasse la trasmissione al Presidente del Consiglio dei Ministri, il quale, sentiti il Ministro per gli Affari regionali ed il Ministro dell’Interno, ha provveduto ad adottare il provvedimento che accerta la sospensione, prendendo «meramente» atto della situazione determinatasi.
Il 26 gennaio il Presidente della Regione ha presentato all’Assemblea regionale le proprie dimissioni, determinando così lo scioglimento anticipato della stessa. (ARS, seduta del 26 gennaio 2008, n. 121, resoconto stenografico, pag. 3).
Anche a seguito di tale evento fanno luce su una particolarità e cioè si concentrano sull’esigenza di disporre la sospensione del Presidente in quanto egli mantiene il potere di adottare atti di ordinaria amministrazione fino alla proclamazione del nuovo Presidente.
In relazione a tale scenario si sono posti due problemi: quello relativo alla ricostruzione della disciplina vigente in tema d’incandidabilità, sospensione e decadenza a seguito di condanna anche non definitiva; quello della sua applicabilità ai presidenti delle Regioni.
Com’è noto lo Statuto della Regione siciliana non prevede alcuna disposizione espressa sulla sospensione dalle cariche di governo della Regione (l’art. 8, c. 5, dello Statuto siciliano prevede la rimozione del Presidente per atti contrari alla Costituzione, per gravi e reiterate violazioni di legge o per ragioni di sicurezza nazionale).
Il silenzio dello Statuto non può però avere l’effetto di limitare l’applicazione di una disciplina statale posta a tutela dell’ordine pubblico e, d’altra parte, «è fuori luogo invocare le norme statutarie in tema di controllo sugli organi, in quanto l’impugnato istituto della sospensione dalla carica non può farsi rientrare in tale categoria giuridica» in quanto questo provvedimento cautelare presenta caratteri di automaticità e non comporta alcuna valutazione sull’attività istituzionale dell’organo.
Si deve però rilevare che la disciplina sull’incandidabilità, la sospensione e la decadenza posta dalla legge n. 55 del 1990 sia stata parzialmente abrogata dall’art. 274 d. lgs. n. 267 del 2000 (Testo unico degli enti locali).
Questa disposizione va letta tenendo presente quanto previsto dagli articoli 58 e 59 dello stesso Testo unico.
Le tre disposizioni mirano al raggiungimento di un unico obiettivo.
Gli articoli 58 e 59 “codificano” la disciplina dell’incandidabilità per l’accesso alle cariche pubbliche negli enti locali, mentre l’art. 274 dispone la conseguente abrogazione della disciplina previgente.
Tuttavia, le modalità con le quali sono state formulate le clausole di abrogazione hanno posto alcuni problemi interpretativi.
L’art. 274, c. 1, lettera p), dispone l’abrogazione dell’art. 15 l. n. 55 del 1990 eccetto che per alcune categorie di soggetti, fra cui «i consiglieri regionali».
Il medesimo comma, alle lettere v) ed ff), abroga le modifiche apportate al suddetto articolo dalla legge n. 16 del 1992 e dalla legge n.30 del 1994. Infine, la lettera rr) dello stesso abroga la legge n. 475 del 1999: «salve le disposizioni ivi previste per gli amministratori regionali».
Dunque viene osservato che la citata lettera p) fa salva la disciplina vigente per i Consiglieri regionali ma non anche per le altre cariche di governo regionali (Presidente della Regione ed Assessori).
La lettera rr), invece, fa salvi gli effetti abrogativi della legge n. 475 del 1999 per tutti gli amministratori regionali (fra i quali vanno inclusi sia i Consiglieri regionali, sia il Presidente della Regione, sia gli Assessori).
La formulazione delle lettere p) ed rr) appare contrastante, da un lato, quanto all’ambito di applicazione soggettiva – determinato dal riferimento rispettivamente ai «consiglieri» e agli «amministratori» regionali – e, dall’altro, quanto all’ambito di applicazione oggettiva – determinato dal richiamo in un caso alla legge n. 55 del 1990 (lettera p) e nell’altro caso all’ultima legge di modifica dell’art. 15, la legge n. 475 del 1999 (lettera rr).
Per quanto attiene al secondo profilo sembra possibile ritenere che entrambe le disposizioni facciano riferimento al medesimo testo normativo, ossia all’art. 15 l. n. 55 del 1990 vigente all’entrata in vigore del Testo unico.
In tal senso, peraltro, si è già espressa la Corte di Cassazione affrontando un problema analogo a quello posto dal rapporto fra la lettera p) e le lettere v) ed ff), ha affermato che il legislatore delegato nel mantenere in vigore la disciplina di cui alla legge n. 154 del 1981 per i soli Consiglieri regionali «evidentemente» ha fatto salva la normativa «nella sua interezza e non monca» di quelle parti introdotte da leggi successive, ma abrogate da altre disposizioni dello stesso art. 274. (Cassazione civile, sez. I, 24 luglio 2006, n. 16889).
In altra pronuncia il Supremo Collegio si è confrontato con il tema dell’interpretazione della lettera rr), concludendo che: «L’art. 274 del d. lgs. 267/2000, nell’abrogare la legge 13 dicembre 1999, n. 475, ha fatto espressamente salve le disposizioni ivi previste per gli amministratori regionali (lett. rr): espressione comprensiva anche dei consiglieri regionali.
Infatti, dalla puntuale indicazione delle norme espressamente abrogate dal citato art. 274, risulta chiaramente che il legislatore, nel separare la normativa istituzionale sugli enti locali da quella sulle regioni a statuto ordinario, ha inteso riunire e coordinare le norme sulla sospensione, sulla decadenza, sulla incompatibilità e sulla ineleggibilità dei consiglieri comunali e provinciali, inserendole nel nuovo testo unico e abrogando le disposizioni nelle quali essa erano contenute; ha lasciato, tuttavia, ferme quelle sulla sospensione, sulla decadenza, sull’incompatibilità e sulla ineleggibilità dei consiglieri regionali».
La dottrina riflette che resta pertanto da sciogliere la sola questione del diverso ambito soggettivo di applicazione determinato dal contrasto fra la dizione di cui alla lettera p) che si riferisce ai soli «consiglieri regionali» e la lettera rr) che invece riguarda gli «amministratori regionali».
A tal proposito si può rilevare che in ragione del principio di stretta interpretazione delle cause ostative all’accesso alle cariche elettive si potrebbero ritenere cessati gli effetti della disciplina sull’incandidabilità, la sospensione e la decadenza di cui all’art. 15 l. n. 55 del 1990 per gli assessori e i presidenti delle Regioni.
D’altro canto, però, va rilevato che la disciplina contenuta nel testo unico dovrebbe riferirsi ai soli enti locali.
Infatti il d.lgs. n. 267 del 2000 è stato emanato in attuazione dell’art. 31 l. n. 265 del 1999, che conferiva al Governo la delega a redigere un testo unico non meramente compilativo in materia di «ordinamento dei comuni e delle province e loro forme associative».
Gli stessi articoli 1 e 2 d. lgs. n. 267 del 2000, nel definire l’ambito di applicazione del testo unico, si riferiscono all’ordinamento degli enti locali.
Di conseguenza, la disciplina relativa all’incandidabilità codificata agli articoli 58 e 59 del testo unico si riferisce ai soli “amministratori locali”.
L’art. 274 d. lgs. 267 del 2000 è, infine, una disposizione “di riordino” della normativa vigente, la cui ratio è quella di espungere dall’ordinamento la disciplina riproduttiva di norme codificate nel testo unico o con esso contrastanti.
Nel caso specifico Cavasino e Scala osservano che nella disciplina sull’incandidabilità, la sospensione e la decadenza previste per gli amministratori regionali, il significato delle lettere p) ed rr) dovrebbe essere costruito tenendo presente il vincolo posto al legislatore delegato dall’art. 76 Cost. e dall’art. 31 l. n. 265 del 1999 e, dunque, andrebbe interpretato nel senso di escludere dall’intervento di riordino e coordinamento normativo la disciplina applicabile alle cariche pubbliche regionali.
Questa soluzione interpretativa seppure sia stata già utilizzata dalla prima sezione civile della Corte di Cassazione presenta però l’inconveniente di avvicinarsi più ad una disapplicazione di una normativa illegittima per violazione indiretta dell’art. 76 Cost. che ad una interpretazione conforme a Costituzione.
Sulla base del combinato disposto delle lettere p) ed rr) dell’art. 274 c. 1 del Testo unico si può dunque affermare la sicura applicabilità ai Consiglieri regionali della disciplina sull’incandidabilità, la sospensione e la decadenza dalla carica prevista dalla legge n. 55 del 1990, soluzione peraltro confermata dalle prassi più recenti in tema di sospensione di consiglieri regionali.
Di contro, come si è mostrato, non si può stabilire con altrettanta certezza la sopravvivenza di tale disciplina in relazione ai componenti degli organi esecutivi delle regioni.
Tale incertezza è vieppiù acuita dall’introduzione dell’elezione diretta dei presidenti delle Regioni e dall’attribuzione alle regioni stesse della facoltà di determinare i caratteri della loro forma di governo operata dalla l.cost. n. 1 del 1999 per le regioni ordinarie e dalla l. cost. n. 2 del 2001 per quelle ad autonomia differenziata.
Ne risulta quindi che la disciplina nazionale si intersechi necessariamente con quella statutaria regionale al fine di determinare le condizioni ostative per l’accesso alle cariche elettive.
Il punto di osservazione va quindi spostato anche all’interno dell’ordinamento regionale.
Lo Statuto regionale demanda alla legge statutaria la definizione della forma di governo regionale consentendo di scegliere fra un assetto di tipo parlamentare ed uno di tipo neoparlamentare, fermo restando l’unico vincolo del simul stabunt aut simul cadent nel caso si opti per l’elezione diretta del Presidente della Regione Nell’esercitare tale autonomia il legislatore regionale ha quindi confermato la scelta già operata dalla l. cost. n. 2 del 2001 (articolo 1, comma 3) a favore di una forma di governo neoparlamentare.
La ratio di questa scelta risiede nella stessa adozione della struttura della forma di governo neoparlamentare, nella quale l’elezione contestuale del Presidente e dell’Assemblea oltre a determinare una pari legittimazione dei due organi al fine di evitare la possibilità di una contrapposizione fra gli stessi, consente di assicurare il collegamento tra l’esecutivo ed una determinata maggioranza e di accentuare il confronto programmatico nel momento elettorale. Alcuni aspetti della forma di governo neoparlamentare definiti dalla legge statutaria consentono di ritenere che nell’ordinamento regionale siciliano si viene pertanto a determinare un’inscindibile unione personale fra le cariche di Presidente della Regione e di deputato regionale per cui il Presidente della Regione non può non essere deputato regionale.
Ciò significa che la permanenza in carica come deputato è condizione necessaria per la permanenza in carica in quanto Presidente e viceversa.
A questo proposito Scala e Cavasino rilevano che nell’ottica di utilizzare gli strumenti di analisi della forma di governo regionale non soltanto in una prospettiva prettamente descrittiva ma volta a riempire le formule adottate dai framers di valenza prescrittiva, si è ritenuto di dover evidenziare che alcune previsioni contenute nella disciplina dei titoli di ammissione; dell’elezione del Presidente e dell’Assemblea; della formazione degli organi rendono manifesta «l’esistenza di un continuum tra (Presidente della) Giunta e maggioranza consiliare, caratterizzato da un profilo genetico e da uno funzionale»
In particolare, l’articolo 1 della legge statutaria, nel sostituire l’art. 1 della legge n. 29 del 1951, stabilisce che il Presidente della Regione debba fare parte dell’Assemblea regionale.
Coerentemente l’art. 1 bis,comma 10, l. reg. n. 29 del 1951, come introdotto dall’art. 2 della legge statutaria, prevede che il capolista della lista regionale che abbia conseguito il maggior numero di voti validi sia proclamato eletto alle cariche di Presidente della Regione e di deputato regionale.
L’art. 1 bis al comma 11 prevede poi che venga «proclamato eletto deputato regionale il capolista della lista regionale che ottiene una cifra di voti validi immediatamente inferiore a quella conseguita dalla lista regionale risultata più votata».
L’insieme di queste disposizioni descrive un sistema di governo caratterizzato «da un unico procedimento elettorale (e, in particolare, dell’espressione del voto con un’unica scheda), il quale, poi, produce una pluralità di effetti: accanto [all’]elezione dei consiglieri regionali vi è [...]
l’elezione del Presidente della Giunta». Ciò in quanto «il procedimento elettorale rimane unico e il Presidente viene comunque eletto nell’ambito dell’elezione del Consiglio regionale, poiché il candidato Presidente risulta eletto in funzione del numero di voti ottenuti dalla «lista regionale» di cui è capolista e, in quanto tale, candidato alla presidenza»
Di contro si potrebbe provare a sostenere la possibilità di scindere, almeno in corso di legislatura, la carica di Presidente della Regione da quella di deputato regionale anche al fine della sospensione del Presidente della Regione dalla sola carica di Deputato regionale.
Avverso tale soluzione si pone, oltre alla lettera dell’articolo 1, comma 4, della legge statutaria (il quale stabilisce che il Presidente della Regione fa parte dell’Assemblea) e all’assetto della forma di governo neoparlamentare come definito dal legislatore regionale, la disciplina relativa all’assegnazione dei seggi e alla surroga dei deputati.
L’art. 1 bis, c. 12, e l’art. 2 ter, c. 3, lett. a), l. reg. n. 29 del 1951, inoltre, prevedono che siano proclamati eletti deputati candidati della lista regionale risultata più votata, sempre che il numero dei seggi conseguiti nei collegi dalle liste provinciali collegate sia inferiore a cinquantaquattro deputati e fino a concorrenza di tale soglia escluso il Presidente della Regione eletto.
Al contempo, lo stesso comma 12 stabilisce che siano ripartiti fra i gruppi di liste non collegati alla lista regionale che ha conseguito il maggior numero di voti i seggi rimanenti.
Il seggio attribuito al Presidente della Regione non rientra pertanto né tra i cinquantaquattro destinati alle liste ad esso collegate, né fra quelli restanti da distribuire proporzionalmente fra le altre liste.
Per quanto attiene alla surroga dei deputati l’art. 60, c. 4, l. reg. n. 29 del 1951 come introdotto dall’art. 27 della legge statutaria prevede che quando rimanga vacante un seggio attribuito ad un candidato della lista regionale, il seggio sia attribuito al gruppo di liste provinciali cui il deputato eletto nella lista regionale aveva dichiarato di aderire nell’atto di accettazione della candidatura.
L’art. 3 ter, c. 2, l. reg. n. 29 del 1951 stabilisce infatti che «tutti i candidati della lista regionale, ad esclusione del capolista, nell’atto di accettazione della candidatura devono dichiarare a quale gruppo di liste collegato con la lista regionale aderiscono ed indicare il collegio provinciale di riferimento».
Ne risulta quindi che la legislazione elettorale regionale non prevede alcun procedimento per la surroga del seggio destinato al presidente della regione o al capolista della lista regionale più votata dopo quella che ha espresso il Presidente.
Si comprende dunque la ragione per la quale l’art. 1 quater l. reg. n. 29 del 1951, come introdotto dall’art. 4 della legge statutaria regionale n. 7 del 2005 stabilisce che: «possono candidarsi alla carica di Presidente della Regione gli elettori che hanno i requisiti per essere eletti alla carica di deputato regionale». Il legislatore regionale opera pertanto un rinvio alle disposizioni relative alle condizioni di eleggibilità dei deputati regionali al fine di disciplinare quelle relative al Presidente della Regione. Posto allora che le cause di incandidabilità di cui all’articolo 15 l. n. 55 del 1990 rientrano nel novero delle cause di ineleggibilità , e che tale disciplina, anche in seguito agli interventi di cui al testo unico degli enti locali, rimane ferma per i deputati regionali si deve ritenere che la l. reg. n. 7 del 2005 consente di applicare anche al Presidente della Regione la disciplina dell’incandidabilità, sospensione e decadenza di cui alla legge del 1990.
Tale conclusione è confermata dal secondo periodo dello stesso articolo 1 quater il quale prevede che i candidati alla carica di Presidente della Regione all’atto di accettazione della candidatura devono rilasciare una dichiarazione con la quale attestano «di non essere in alcuna delle condizioni previste al comma 1 dell’articolo 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55 e successive modifiche ed integrazioni».
Anche perché altrimenti illogico apparirebbe secondo Scala e Cavasino l’espresso richiamo alla legge del 1990 depone a favore della tesi dell’applicabilità della disciplina sull’incandidabilità ai candidati alla presidenza della regione, in quanto potrebbe apparire illogica la previsione della dichiarazione se non collegata all’applicabilità di detta disciplina la cui operatività sembra posta dal comma 4 lettere a) e d) dell’articolo 17 bis della legge 29 del 1951 introdotto dalla legge statutaria il quale stabilisce che in sede di esame ed ammissione delle liste regionali l’Ufficio centrale regionale debba verificare che risulti regolarmente presentata la dichiarazione del capolista di accettazione della candidatura, pena l’invalidazione della lista regionale.
L’ufficio elettorale regionale deve inoltre cancellare dalle liste regionali «i nomi dei candidati a carico dei quali risulti d’ufficio la sussistenza di alcuna delle condizioni ostative alla candidabilità previste dal comma 1 dell’art. 15 l. n. 55 del 1990 e successive modifiche ed integrazioni».
Sembra dunque potersi concludere che la scelta del legislatore regionale, nel prevedere sia per il Presidente della Regione, sia per i deputati regionali le medesime condizioni di “candidabilità”, ineleggibilità, incompatibilità, debba essere inquadrata fra le previsioni la cui compresenza caratterizza in modo peculiare la forma di governo neoparlamentare della Regione. L’unico problema che potrebbe porre tale scelta riguarda proprio il richiamo alla l. n. 55 del 1990 nella parte in cui disciplina il procedimento di sospensione, il quale si svolge tutto all’esterno dell’ordinamento regionale e vede coinvolti organi statali, potendo così determinare un’invasione della competenza statale per avere attribuito competenze ad organi statali.
Tuttavia, tale obiezione dovrebbe cadere posto che il legislatore regionale è competente in via esclusiva sui titoli di ammissione alle cariche pubbliche regionali e che nell’esercizio di tale competenza può anche perseguire finalità e tutelare interessi di rilievo non soltanto regionale laddove non pregiudichi lo svolgimento delle competenze statali con le quali interferisce.
A tal fine Scala e Cavasino osservano che si deve rilevare che il legislatore regionale non è intervenuto sulla disciplina dell’istituto della sospensione attribuendo una nuova competenza agli organi statali, ma ha utilizzato un istituto già previsto dal legislatore statale in materia di condizioni ostative all’accesso alle cariche elettive ritenendo che esso sia applicabile anche al Presidente della Regione. D’altro canto l’art. 274, c. 1, lettera rr) del Testo unico degli enti locali fa espressamente salvi gli effetti della l. n. 475 del 1999, la quale introduce l’ultima disciplina in tema di sospensione, nei confronti di tutti gli “amministratori regionali”, com’è stato già rilevato una tale soluzione interpretativa, appare quella maggiormente rispettosa dei limiti fissati dalla l. n. 265 del 1999 per il legislatore delegato.












L’analisi della vicenda sul conflitto di attribuzioni tra Stato e regioni che ha visto coinvolto l’On. Cuffaro può essere declinata iniziando ad esaminare il decreto emesso a Roma il 29 Gennaio 2008 dal presidente Prodi (capo dell’allora caduto governo): “a decorrere dal 18 gennaio 2008 e' accertata la sospensione del sig. Salvatore Cuffaro dalla carica di deputato dell'Assemblea regionale siciliana e di Presidente della Regione siciliana, ai sensi dell'art. 15, comma 4-bis, della legge 19 marzo 1990, n. 55.”
Gli articoli richiamati dal suddetto decreto dispongono: “Sono sospesi di diritto dalle cariche indicate al comma 1: a) coloro che hanno riportato una condanna non definitiva per uno dei delitti indicati al comma 1, lettera a), o per uno dei delitti previsti dagli articoli 314, primo comma, 316, 316-bis, 317, 318, 319, 319-ter e 320 del codice penale; b) coloro che, con sentenza di primo grado, confermata in appello per la stessa imputazione, hanno riportato una condanna ad una pena non inferiore a due anni di reclusione per un delitto non colposo, dopo l'elezione o la nomina; c) coloro nei cui confronti l'autorità giudiziaria ha applicato, con provvedimento non definitivo, una misura di prevenzione in quanto indiziati di appartenere ad una delle associazioni di cui all'articolo 1 della legge 31 maggio 1965, n. 575, come sostituito dall'articolo 13 della legge 13 settembre 1982, n. 646. La sospensione di diritto consegue, altresí, quando è disposta l'applicazione di una delle misure coercitive di cui agli articoli 284, 285 e 286 del codice di procedura penale. Nel periodo di sospensione i soggetti sospesi non sono computati al fine della verifica del numero legale, né per la determinazione di qualsivoglia quorum o maggioranza qualificata. La sospensione cessa di diritto di produrre effetti decorsi diciotto mesi. La cessazione non opera, tuttavia, se entro i termini di cui al precedente periodo l'impugnazione in punto di responsabilità è rigettata anche con sentenza non definitiva. In quest'ultima ipotesi la sospensione cessa di produrre effetti decorso il termine di dodici mesi dalla sentenza di rigetto.”
Riguardo il su scritto articolo ed il decreto ci si possono porre alcune domande.
Ammessa la liceità della sospensione può questa operare per 18 mesi salvo poi cessare? Più precisamente può disattendersi la ratio della legge Costituzionale del 31 gennaio 2001 n.2 (concernente l’elezione diretta dei presidenti delle regioni a statuto speciale) considerato che essa mirava proprio a sottolineare e rinforzare una maggiore rappresentatività del candidato eletto alla presidenza, demandando ad egli anche maggiori poteri in virtù di tale legittimazione popolare? Tale riforma del 2001 ha provocato la trasformazione della forma di governo regionale in semi presidenziale (così facendo il Presidente non riceve più legittimazione dall’assemblea ma dal popolo che lo elegge) ma ancora il suo Status è affidato allo statuto regionale.
L’avallamento di una tesi concorde all’impostazione che permetterebbe la sospensione del Presidente della Regione causerebbe analogamente la legittimazione del potere del vice presidente da lui scelto.
Il Presidente infatti può scegliere colui che lo sostituisce anche fuori dal Consiglio e quandanche così non fosse, (e scegliesse il proprio sostituto in seno al consiglio) si verrebbe a creare una discrepanza di rappresentatività del soggetto incaricato di ricoprire una carica istituzionale che per espressa previsione costituzionale vuole sia legittimata da un elezione frutto di un mandato elettorale raggiunto in collegi regionali e non nei provinciali in cui ogni consigliere è eletto.
Analizzando ancora sintatticamente la forma del decreto del Presidente Prodi possiamo osservare come antepone la sospensione del Consigliere a quella di Presidente.
Questo pone un problema che possiamo esplicare chiedendoci se la sospensione della carica di Consigliere regionale implichi quella di Presidente regionale partendo dall’assunto che oggi lo status di Deputato regionale non condiziona più quello di Presidente in quanto egli è legittimato dal popolo ed entra a far parte dell’Assemblea regionale e non è più essa a legittimarlo alla carica di Presidente.
Fino a che punto possa spingersi il principio di simul stabunt aut simul cadent? Ci chiediamo se in assenza di una reale pericolosità sociale ed alla luce delle avvenute dimissioni irrevocabili del Presidente non sarebbe stata necessaria una maggiore cautela da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Occorre, per fare chiarezza, esaminare la Legge regionale siciliana n7 del 2005 che dispone che il Presidente della regione è eletto a suffragio universale e diretto con voto libero e segreto e secondo il comma 1 dell’art 1 contestualmente all’elezione dell’Assemblea regionale siciliana.
L’elezione del Presidente coincide con il collegio unico regionale ed egli fa parte dell’Assemblea regionale a differenza dei consiglieri che sono eletti nei 9 collegi provinciali.
Precisa altresì la legge che egli diventa Deputato regionale in quanto eletto Presidente.
Alla luce di questo è lecito chiedersi se la sospensione della qualità di Deputato dell’assemblea regionale possa trascinare con se anche la carica di Presidente , alla luce della legittimazione popolare diversa e cioè più ampia, regionale e di rango costituzionale nei casi del Presidente e circoscritta a collegi regionali nel caso dei Deputati.
Vero è che l’Assemblea aveva recepito in passato provvedimenti similari ma diretti a singoli Consiglieri, già mai ad un Presidente.
Quindi non si potrebbe nemmeno ipotizzare una prassi consolidata da parte dell’ARS in merito a questioni simili.
Ma c’è ancora un fatto più complesso e forse inquietante dal punto di vista sociale.
La Corte Costituzionale con la sentenza 352 del 2008 afferma l’applicabilità dell’art. 15 della legge n. 55 del 1990 anche al Presidente della Regione Sicilia, avallando il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri Romano Prodi.
La Corte adduce tra le motivazioni una particolarmente interessante riguardo il citato articolo che si occupa della incandidabilità e decadenze delle cariche elettive a seguito di sentenza di condanna passata in giudicato per determinati reati nonché sospensione automatica in caso di condanna non definitiva per gli stessi reati previsti.
Particolare riferimento fa la Corte a motivazioni legittimanti l’azione di sospensione che vedono la propria ragione nella salvaguardia dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica.
A questo proposito un diverso punto di vista, da intendersi come funzionale all’approfondimento critico della questione affinchè la vitalità del diritto sia salvaguardata onde potere fondersi con la società che lo assorbe, ci porta inevitabilmente ad esaminare l’ordine pubblico e la sicurezza pubblica che la Sicilia viveva in quei giorni.
Pur potendo “resistere” per i 18 mesi successivi all’eventuale sospensione , e dunque non dimettendosi causando nuove elezioni come da art. 10 dello statuto regionale siciliano, l’On Salvatore Cuffaro decise per le dimissioni irrevocabili quel 26 gennaio alle ore 15:00 di fronte l’Ars.
Forse l’interpretazione delle leggi dovrebbe tener conto della società in cui vengono applicate, se così fosse stato ci si sarebbe resi conto della strumentalizzazione politica che si fece della faccenda, mortificando ancora una volta la Sicilia oltre quanto già non lo fosse da tale sentenza.
Giorni in cui la sentenza di condanna di 1 grado da favoreggiamento semplice e rivelazione di segreti d’ufficio si trasformava , dietro attenta regia strumentalizzante, in associazione mafiosa nell’opinione pubblica.
Manifestazioni, disordini, processi sommari e tanto altro si udiva tra le strade da una certa parte sociale.
In questo contesto l’On. Salvatore Cuffaro si dimise, irrevocabilmente, facendo cessare tutte le critiche ed i disordini di una minoranza, ma anche per evitare che il buon nome della Sicilia fosse leso da questa sommarietà di giudizio.
Gli animi si placarono e la stessa sicurezza pubblica ed ordine sociale, sottolineati dalla Corte, vennero riportati ad una stabilità ove coloro i quali desideravano le sue dimissioni ebbero soddisfazione dallo stesso Presidente dimissionario.
Il nostro cenno critico insinua la propria ragione nei 3 giorni successivi alle dimissioni del Presidente Cuffaro (il 29 gennaio 2008, data del decreto del governo Prodi che sollevava dall’incarico un Presidente già dimissionario) con un decreto senza oggetto che lese , nella pratica, quelle prerogative di sicurezza pubblica ed ordine sociale che da tanto più in alto, rispetto ad un Presidente di un già Governo caduto, la Corte Costituzionale tendeva a salvaguardare.
Tale critica mira a sottolineare l’opportunità del decreto e non la legittimità per altro affermata dalla Corte Costituzionale.
Dunque non intendiamo in questa sede entrare nel merito di un decreto di accertamento strumentale e lesivo di una certa parte politica avversa in virtù dell’elezioni nazionali che di lì a breve tempo si sarebbero tenute.
Le conclusioni non possono esulare dall’osservare la storia politica e giudiziaria recente che vede casi come questi risolti in ultimo grado di giudizio scagionando l’imputato (vedi caso Sen. Mannino) e non possono nemmeno ignorare come esponenti politici come il Sen. Ceccanti abbiano strumentalizzato le vicende utilizzando l’analisi del diritto per un indiretto ritorno politico.
Infine ci chiediamo se il bisogno di stabilità politica che osserviamo nei recenti orientamenti riguardo le immunità delle più alte cariche dello stato non siano anche auspicabili per cariche come quelle dei Presidenti della regioni che ricordiamo ricevono legittimazione diretta dal popolo e non da un Parlamento.
Tali conclusioni cercano semplicemente di sollevare un dubbio di opportunità e di riflettere sulla necessità di cautela riguardo decisioni e provvedimenti che seppur legittimi potrebbero essere evitati quando l’oggetto stesso di questi viene meno lasciando il posto ad un desiderio di mortificazione che si riflette su tutto il popolo di una regione e sull’immagine di esso stesso nel mondo.












PER CHI VOLESSE APPROFONDIRE ATTRAVERSO ALCUNE FONTI:

Carretti-Barbieri - Diritto Regionale - Giappichelli editore 2008
Martini,Ruggeri,Salazar – Diritto Regionale - Giuffrè editore 2008
G. Pitruzzella, Le ragioni della riforma del sistema di governo e le virtù del premierato,Torino, 2004
M. Olivetti, Nuovi statuti e forma di governo delle regioni.Verso le costituzioni regionali?, Bologna, 2002
Decreto emesso a Roma il 29 Gennaio 2008 dal presidente Prodi
Testata giornalistica la Repubblica ( www.repubblia.it)
Ars (sedute, regolamenti, ricorsi)
Camera Deputati ( www.camera.it)
Senato della Repubblica ( www.senato.it )
Presidenza dei Ministri e ufficio stampa ( www.governo.it )
La controversa questione della sospensione dalla carica del Presidente della Regione siciliana di Elisa Cavasino* – Giovanni Scala “
Perché sospendere il Presidente Cuffaro sarebbe stato un atto dovuto” del Senatore Stefano Ceccanti

Giurisprudenza

Corte Cost. sent. n. 196/2003,
Corte Cost. sent n. 2/2004,
Corte Cost. sent n. 378/2004,
Corte Cost. sent n. 379/2004
Corte Cost. sent. n. 304 del 2002
Corte Cost. sent n. 372
Corte Cost. sent. n. 12/2006
Corte Cost. sent. n.204/1994
Corte Cost. sent. n. 3/2006
Corte Cost. sent. n. 69
Corte Cost. sent. n. 70 1975
Corte Cost. sent. n. 100/1986
Corte cost. sent. n. 81/1975
Corte Cost. sent. n. 221/2006
Corte Cost. sent n 24/1968
Corte Cost. sent. n.187/1981
Corte Cost. sent. n. 209/1994
Corte Cost. sent. n. 154/1985
Corte Cost. sent. n. 143/1968
Corte Cost. sent. n. 66/1964
Corte Cost. sent. n.110/1970
Corte Cost. sent. n. 187/1990
Corte Cost. sent. n. 468/1991
Corte Cost. sent. n. 370/2006
Corte Cost. sent. n. 131/2003
Corte Cost. sent. n. 196/2003
Corte Cost. sent. n. 201/2003
Corte Cost. sent. n.450/2000
Corte Cost. sent. n. 141/1996
Corte Cost. sent n. 26/1965
Corte Cost. sent. n. 90/1974
Corte Cost. sent. n. 20/1985
Corte Cost. sent. n. 356/1998
Corte Cost. sent. n. 196/2003
Corte Cost. sent. n.372/2004
Corte Cost. sent. 352
Corte Cost., sentt. nn. 104/57, 20/85,372/96, 306/03
Corte Cost. sent. n.407/1992
Corte Cost. sent. n. 243 del 1987
Corte Cost. sent. n. 459 del 1989
Corte Cost. sent. n. 36 del 1992
Corte cost. sent. n. 407/1992 punto 3.1
Corte cost.sent. n. 407 del 1992
Corte cost. sent. n. 12 del 2006, par. 6 in diritto
Corte cost. sent. n. 183 del 1981, par. 2 in diritto
Corte cost. sent. n.407 del 1992, par. 3.1 in diritto
Corte di Cassazione sent. n. 16889 del 2006
Cassazione civile, sez. I, 12 novembre 2003, n. 17020
Corte cost. sent. n. 220 del 2003, par. 8 in diritto
Corte di Cassazione nella sent. 12 novembre 2003, n. 17020 (punto 3 in diritto)
Corte cost. sent. n. 407 del 1992, par. 3.1 in diritto


Giuseppe Colajanni

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